국가공무원법 일부개정법률안

검 토 보 고 서

【배일도의원 대표발의】

【김재홍의원 대표발의】

2005. 11

행 정 자 치 위 원 회

수 석 전 문 위 원

목    차

Ⅰ. 제안경과	1

Ⅱ. 제안이유 및 주요내용	1

Ⅲ. 검토의견	4

※ 참고자료	19

Ⅰ. 제안경과

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1. 배일도의원 대표발의안

2005년 3월 22일 발의되어 동년 8월 19일자로 우리 위원회에 회부되어 왔음.

2. 김재홍의원 대표발의안

2005년 4월 6일 발의되어 동년 8월 19일자로 우리 위원회에 회부되어 왔음.

Ⅱ. 제안이유 및 주요내용

【배일도의원 대표발의안】

1. 제안이유

현행 「국가공무원법」 중 정년 규정은 공무원의 정년을 5급 이상은 60세, 6급 이하는 57세를 기준으로 당연 퇴직 사유를 직급에 따라 차별적으로 적용하고 있음.

이는 「헌법」 제11조 ‘법앞의 평등’, 제15조 ‘직업선택의 자유’, 제34조 ‘인간다운 생활을 할 권리’ 등 헌법이 보장하고자 하는 권리의 본질적 내용을 침해할 가능성이 큼.

공무원 중 교원은 62세, 외교통상부는 60세로 단일하게 적용하고 있음.

사회발전에 따른 평균수명의 연장으로 경제활동 능력 또한 연장되고 있음에도 우리 사회는 이를 단순한 노인문제로 인식함으로써 노인에 대한 차별과 존경심 상실, 노인의 삶의 의욕 상실 등을 부추기어 공동체의 파괴를 낳고 있음.

현재 국가인권위원회에는 급수에 따라 달리 적용되는 공무원 차등정년제의 수정 또는 폐지를 핵심으로 하는 ‘국가공무원 연령차별방지 권고안’을 검토하는 등 기본권 침해 논란이 야기되고 있음.

이에 정년 차별을 해소함으로써, 공무원의 사기 진작, 공무원 내의 위화감 해소, 노령인구에 대한 취업 기회 확대, 실업문제의 올바른 해결을 도모하는 동시에, 기본권 침해 논란을 불식시키고 나아가 공동체의 복원을 고취시키고자 함.

2. 주요내용

가. 정년연장에 따른 별도의 예산증액이 없도록 호봉 등 보수체계 개편 방안 등을 도입하도록 한다(안 제46조제5항).

나. 5급 이상은 60세, 6급 이하는 57세로 정년을 차별 적용하는 것을 직급과 상관없이 60세로 단일화 함(안 제74조제1항).

다. 당연 퇴직의 시점을 정년이 달한 당해 연도 12월 31일로 통일함(안 제74조제2항).

【김재홍의원 대표발의안】

1. 제안이유

국가공무원의 불평등한 계급 정년을 연차적으로 바로 잡아 사회의 고령화 시대를 대비함과 아울러 공공인력의 효율적 관리를 도모하려는 것임.

2. 주요내용

가. 특수경력직공무원의 근무상한연령도 일반직 및 기능직공무원과 동일하게 60세로 함(안 제2조제4항).

나. 국가공무원의 정년은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 60세로 함(안 제74조제1항).

다. 청년실업이 심각한 사회분위기를 감안하여 시행일을 2006년 1월 1일로 하고, 정년연장으로 인한 공무원 신규채용인원이 급감하는 문제를 최소화하기 위해 정년을 단계적으로 연장함(안 부칙 제1조 및 제2조).

Ⅲ. 검토의견

1. 개정안의 비교

배일도의원과 김재홍의원이 대표발의한 개정안의 공통점은 6급  이하 공무원의 정년을 현행 57세에서 60세로 연장하고자 하는 것임.

두 개정안은 정년 연장의 대상 범위와 방법에서는 차이점을 보이고 있는 바, 배일도의원안은 6급이하 일반직 및 기능직 공무원의 정년을 연장하되, 이에 따른 별도의 예산증액이 없도록 호봉 등 보수체계 개편 방안 등을 도입하도록 하고 있으며 (안 제46조제5항 신설),

김재홍의원안은 정년연장의 대상 범위를 일반직 및 기능직 등의 경력직은 물론 별정직 및 고용직 등 특수경력직공무원까지도 포함하도록 하고(안 제2조제4항), 정년연장으로 인한 공무원 신규 채용인원이 급감하는 문제를 최소화하기 위하여 정년을 2006년부터 2008년까지 1년씩 단계적으로 연장하도록 하고 있음 (안 부칙 제1조 및 제2조).

법 제3조(적용범위)에 의하면 제74조(정년) 규정은 특수경력직공무원에 적용되지 않으므로 이들에게 제74조를 적용하려면 제3조에 제 74조를 추가하여 규정하여야 함.

〈표-1〉

의원발의 법안 주요내용 비교

구 분	배일도의원 대표발의안	김재홍의원 대표발의안
정년연장	공무원의 정년을 직급에 따른 차이 없이 60세로 함 (현행 : 5급이상 60세, 6급이하 57세→ 개정안 : 60세로 통일)
연장범위	경력직(일반직 및 기능직)	경력직에 더하여 특수경력직 (별정직, 고용직)까지 포함
연장방법	일시에 연장하되 예산증액이 없도록 호봉 및 보수체계개편 (정년 퇴직일을 연 2회에서 매년 말로 단일화)	'06부터 '08까지 단계적으로 1년씩 연장 (공안직은 2년씩)

2. 6급이하 공무원의 정년 연장

일반직 및 기능직공무원 정년제도의 연혁을 보면 ’63년 기존 국가공무원법을 전면 개편하여 제정하면서 처음으로 정년제도가 도입되어 6급이하는 55세, 기능직은 40세 내지 61세로 규정되었음.

그 이후 ’86년에 6급이하 공무원의 정년은 3년이 연장되어 58세가 되었고, ’91년에는 3년이내의 범위에 한하여 연장할 수 있도록 개정되었음.

’97년말 외환위기 이후에는 6급이하 정년을 57세로 1년 단축함(5급이상의 경우는 61세에서 60세로 단축)과 아울러 정년연장제도가 폐지되었으며, 기능직은 50세 내지 57세로 조정되었음.

〈표-2〉

일반직 및 기능직공무원 정년제도의 연혁

구 분	5급이상	6급이하	기능직	비 고
'63. 4	61세	55세	40～61세	법 제74조
'78. 12	61세	개별연장제 도입 (3년범위 이내)
'86. 12	기술직 정년 개별 연장제 도입 (3년범위 이내)	개별 연장제 폐지 정년 3년 연장(58세)
'91. 5		개별연장제 도입 (3년범위 이내)
'98. 2	개별연장제 폐지 정년 1년 단축(60세)	개별연장제 폐지 정년 1년 단축(57세)	50～57세	'97.12 외환위기
현 행	60세	57세	50～57세 기능직공무원의 정년은 공무원임용령에서 57세로 규정됨

정년제도는 헌법에서 법률로 정하도록 한 공무원의 신분과 정치적 중립성 보장을 위한 제도적 장치로서 직업공무원제의 근간을 이루고 있으며, 일반직 및 기능직공무원의 정년은 57세 내지 60세로, 경찰․교원․군인 등 특정직공무원은 각 개별법에서 40세 내지 70세로 다양하게 정하여져 있음.

헌법 제7조2항은 “ 공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”고 규정하고 있으며 공무원이 외부의 부당한 영향을 받지 않고 국민전체에 대한 봉사자로 역할을 다하게 하기위한 신분보장의 일환으로 공무원정년제도는 중요한 역할을 하고 있음.

특정직 공무원 정년연령은 <참고자료 1> 참조

〈표-3〉

현행 일반직 및 기능직 공무원의 정년

구 분	정 년
일반직 및 기능직공무원	- 1급내지 9급 일반직공무원 ․ 5급이상 60세, 6급이하 57세 (공안직 8․9급은 54세) - 연구․지도직 공무원 등 ․ 연구관 지도관 60세, 연구사 지도사 57세 ․ 특수기술직렬공무원 57세 내지 60세 - 기능직공무원 ․ 등대 및 방호직렬 59세, 기타 50세 내지 57세

일반직 및 기능직 공무원 중 6급이하에 대한 정년연령 차등의 문제는 그동안 형평성의 문제가 계속 제기되어 왔음.

계급에 따른 정년 차별과 관련하여, 헌법재판소는 직무내용 등에 따른 차별은 헌법에 위반되지 않는다는 취지의 판결을 한 반면, 금년 3월의 국가인권위원회는 정년차별은 합리적인 이유가 없어 헌법의 평등권을 침해한다는 이유로 개정을 권고한 바 있음.

1997. 3.27, 96헌바86결정

헌법재판소 판결문 및 국가인권위원회 결정문은 <참고자료 2, 3> 참조

개정안에서와 같이 6급이하 공무원의 정년을 연장하는 문제에 대하여는 찬반 양론이 제기되고 있음.

먼저 긍정적인 견해를 보면

첫째, 고령화 사회의 추세에 부합할 수 있다는 것임.

우리나라의 평균수명은 남성 73.4세, 여성 80.4세이고 65세 이상 고령인구의 비율은 2000년 7.2%에서 2019년 14.4% 증가가 예상되는 등 본격적인 고령화 사회로의 진입이 예상되고 있음.

65세이상 인구가 7%에서 14%로 증가하는데 소요된 기간인 고령화 속도를 국가별로 비교해보면 프랑스가 115년(1980년), 미국 65년(2010년 예상), 영국 45년(1975년), 일본 24년(1994년)이 소요된데 비하여, 우리나라는 19년 이하가 될 것으로 전망되고 있어 고령화가 급격하게 진행되고 있음을 알 수 있음.

한국노동연구원의 중장기 인력수급 전망에 따르면 여성과 고령자의 유휴인력을 제대로 활용하지 못할 경우 2010년부터 인력난이 발생하여 2015년도에는 58만여명, 2020년에는 123만여명의 인력이 부족할 것으로 전망한 바 있음.

이와 같은 추세에 따라 1991년 12월 제정된 「고령자고용촉진법」 제19조는 사업주가 근로자의 정년을 정하는 경우에는 그 정년이 60세 이상이 되도록 노력하게 하고 있음.

이에 따라 공직사회에서도 행정경험이나 전문성이 축적된 인력을 균형있게 활용하는 것은 바람직하다는 것임.

〈그림-1〉

우리나라의 고령인구(65세 이상) 비중 추이

자료 : 중앙인사위원회

둘째, 고용상 연령차별을 해소하는 세계적인 추세에 부합된다는 것으로, 외국의 공무원 정년제도를 볼 때 대부분의 국가에서 60세 이상이며, 계급에 따라 정년을 차별하는 경우가 거의 없다는 점을 들 수 있음.

〈표-4〉

외국 공무원 정년

구 분	대 상 국 가
정년없음	미국, 브라질
66세이상	네델란드, 덴마크
65세	캐나다, 독일, 영국, 프랑스, 이탈리아, 오스트리아, 스웨덴, 스위스, 필리핀, 이란, 대만
60세	일본, 태국, 싱가포르, 중국(여성은 55세)
59세미만	인도네시아

미국에서는 1986년에 정년제도가 폐지되었고, 영국을 비롯한 유럽연합 국가들도 고용상 차별을 금지시키려는 노력이 추진된 결과 2006년부터 “연령차별금지법”이 도입될 예정에 있음.

미국의 경우 1967년 연령차별금지법 (ADEA, The Age Discrimination in Employment Act)을 제정하여 정년을 65세로, 1978년에는 동법을 개정하여 70세로, 1986년에는 민간과 정부부문을 구분하지 않고 능력여하에 관계없이 연령을 이유로 해고하는 형태의 정년제도를 폐지함. 그러나 정년폐지와 동시에 공무원에 대한 신분보장 역시 완화되었다는 점에서 신분이 보장되는 정년제도를 운영하고 있는 우리나라에 직접 적용되기에는 무리가 있지만 참고가 될 수 있음.

셋째, 특정직이기는 하지만 교육공무원의 정년은 62세로, 외무직 공무원의 정년은 60세로 되어 있어, 정년을 외무직과 같이 60세로 단일화 할 경우 6급이하 공무원의 사기를 진작시키고 공직사회내의 위화감을 해소할 수 있음.

2000.12.29 외무공무원에대한 계급폐지 및 직위분류제 실시를 골자로 한 「외무공무원법」 개정

한편 부정적인 견해에 의하면

첫째, 정년연장에 따른 공무원 인건비 예산의 증가 문제임

정년을 연장할 경우 장기 재직자의 증가로 공무원 인건비 증가가 예상되는 바, 정년조정 후 첫 해에만 연간 약 750억원의 추가 소요가 예상되고 향후 10년간 약 1조 3,860억원이 추가소요될 것으로 예상되어 재정부담이 적지 않다는 것임.

정부의견에 따르면 정년조정 1년차에는 연간 약 748억 2년차에 1,324억원, 3년차에 1,881억원, 3년간 총 3,953억원이 소요되고, 향후 10년간은 총 1조 3,860억원이 소요될 것으로 추정(공무원연금부담액 포함)하고 있으며, 김재홍의원 대표발의 개정안에 따르면 정년조정 1년차에 연간 약 939억원이 소요되고 향후 5년간 약 1조 2,100억원이 추가소요될 것으로 추정함.

둘째, 정년연장에 따른 신규 채용인원의 감소 문제임.

정년이 연장될 경우 이로 인하여 국가 및 지방공무원의 채용 감소인원은 연간 약 3,670여명(3년간 약 1만 1,000여명)으로 추정되어 최소 3년간 현재 공무원 취업을 준비 중인 계층은 직접적인 영향을 받게 됨.

또한 2005년도 4월 현재 청년 실업자 수는 37만 5천명(실업률은 7.8%)으로 사회적 문제로 대두되고 있는 바, 이들 인력을 공직사회에 활용할 수 있는 기회가 줄어든다는 것임.

청년실업은 원칙적으로 일자리 창출 정책의 추진과 고용정책의 다각화 등 고용문제 차원에서 해결하는 것이 타당한 측면이 있음.

〈표-5〉

연도별 실업율 및 청년(15세～29세) 실업율

구 분	'99	'00	'01	'02	'03	'04	'05.4
전체실업률(A)	6.3	4.1	3.8	3.1	3.4	3.5	3.6
청년실업률(B)	10.9	7.6	7.5	6.6	7.7	7.9	7.8

셋째, 국가공무원법과 지방공무원법에서 일반직공무원의 정년을 연장할 경우 경찰․소방․군인 등 특정직 공무원의 계급별 정년이나 별정직, 고용직 등 특수경력직 공무원의 근무상한연령에도 파급효과를 줄 수가 있어 이들 공무원의 정년 연장에 대한 압력이 증가될 가능성이 크다는 것임.

그 밖에 6급이하 공무원의 비중이 높은 지방공무원의 경우 승진이 적체되는 문제도 나타나게 됨.

넷째, 정년연장에 대한 국민적 공감대의 형성에 어려움이 예상되는 바, 2000년 교원 정년연장(62 → 63세) 추진시에 여론조사 결과 65.3%가 반대하여 추진을 보류한 바 있음.

한길리서치에서 시민․교사 600명 대상조사

최근 실시한 한 여론조사에 의하면 공무원은 희망직업에서 1위로 나타난 바 있는데 이는 안정성이 가장 큰 이유인 것으로 보이며, 다른 여론조사에 의하면 공무원이 정부의 혁신에 적극적이 아니라는 의견이 대부분으로 나타나고 있음.

한국경제 '05. 5. 23.: 인터넷 취업포털 잡링크가 대학생 6,463명을 대상으로 조사한 결과 공무원이 1위(543명)를 차지함.

서울경제신문'05. 4.28 : 청와대 여론조사 비서관이 전국의 성인남녀 1,000명을 대상으로 실시한 정부혁신설문조사 :정부개혁에 공무원들이 “적극호응한다 3%, 따라가기만 한다 64%, 거의 움직이지 않는다 33%”

따라서 이 같은 공직에 대한 일반인의 인식과 함께 민간의 정년연령이 평균 56.7세인 점을 고려해 볼 때, 공무원의 정년을 60세로 단일화 할 경우 이에 대한 여론의 지지를 확보하는 문제가 남게 됨.

노동부의 최근에 300인 이상 기업 전체 1500여개 사업장의 정년연령 조사결과

이상과 같이 6급이하 정년연장에 따른 두 가지 측면을 고려해  볼 때 우리 사회의 급격한 고령화 추세에 대비하여 경험이 축적된 인력을 효율적으로 활용할 필요가 있고, 정년 단일화를 통한 공무원의 계급별 형평성을 확보할 수 있음을 감안한다면 개정안의 입법 취지는 타당성이 있다고 판단됨.

다만 국가공무원의 정년이 연장될 경우, 국가 재정 부담의 증가와 공무원 신규채용의 감소 문제, 특정직을 비롯한 다른 공무원과의 형평성 문제, 국민적 공감대의 형성의 문제가 제기될 수 있으므로 이러한 점들을 종합적으로 고려하여 신중하게 판단해야 할 것으로 봄.

3. 정년연장 범위와 방법

〈표-6〉

정년연장 범위 및 방법 비교

구 분	배일도의원 대표발의안	김재홍의원 대표발의안
연장범위	경력직(일반직 및 기능직)	경력직에 더하여 특수경력직 (별정직, 고용직)까지 포함
연장방법	일시에 연장하되 예산증액이 없도록 호봉 및 보수체계개편 (정년 퇴직일을 연 2회에서 매년 말로 단일화)	'06부터 '08까지 단계적으로 1년씩 연장 (공안직은 2년씩)

배일도의원안은 정년을 60세로 단일화함과 아울러 정년연장에 따른 별도의 예산증액이 없도록 호봉 등 보수체계 개편 방안 등을 도입하도록 규정하고 있으나,

보수체계 개편의 구체적인 방법은 제시하지 않고 있어 추가소요 만큼의 예산증액 없이 정년을 연장하려면 일정 계층의 보수가 감액되는 문제가 생길 수 있음.

또한 정년퇴직일을 1년에 2회(6.30, 12.31)에서 1회(12.31)로 단일화하고 있는 바, 출생일에 따라 정년 간 최대 1년의 차등이 있을 수 있어 상대적으로 불이익을 보는 공무원이 생기게 되므로, 이에 따른 형평성의 문제를 보완해야 할 것임.

김재홍의원안은 일반직 및 기능직 등 경력직공무원이외에 별정직 및 고용직 등 특수경력직공무원까지 근무상한연령을 60세로 연장하도록 하고 있음.

국가공무원법에는 신분이 보장되는 경력직을 위주로 규정되어 있으며, 별정직 및 고용직 등 특수경력직공무원에게 적용되는 근무상한연령(제2조제4항)은 법적인 신분보장은 되지 않으면서 일정한 연령에 도달한 경우 퇴직하도록 하는 것으로 정년과는 구분되어 있음.

법제2조제4항의 규정에 따라 하위법령으로 위임된 별정직(별정직공무원인사규정)의 근무상한연령은 55세 내지 60세, 고용직(고용직공무원규정)은 43세로 규정되어 있음.

따라서 특수경력직 공무원의 근무상한연령은 국가공무원법 보다는 하위 법규에서 별도로 검토되어야 할 것으로 봄.

또한 정년의 연장방법에 있어서 2006년부터 2008년까지 1년씩 단계적으로 연장하도록 하고 있으나, [표 7]에서 보는 바와 같이 1년씩 연장하는 방법은 일괄연장과 비교할 때 퇴직자의 수에는 영향을 미치지 않아 정년연장에 소요되는 예산은 같으며,

다만 정년연장 대상자에 대한 명예퇴직 수당 소요예산이 증가할 수는 있으므로 이러한 측면도 고려해야 할 것임.

향후 매년 명예퇴직자가 최근 3년간 평균 명예퇴직자(1,351명)와 같다고 가정할 경우 명예퇴직수당은 매년 약 166억원이 증가함

〈표-7〉

정년연장으로 혜택을 받는 연령대

구 분		2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	비고
2006 - 2008 1년씩 단계별 연 장	정년	57	58	59	60	60	60	60	전체 연령 에서 3년연장 (김재홍의원 대표 발의안)
	공무원 개인의 연 령	56세	57세	58세	59세	60세
		55세	56세	57세	58세	59세	60세
		54세	55세	56세	57세	58세	59세	60세
		53세	54세	55세	57세	57세	58세	59세
		52세	53세	54세	55세	56세	57세	58세
		51세	52세	53세	54세	55세	56세	57세
2006 부터 일 괄 연 장	정년	57	60	60	60	60	60	60	전체 연령 에서 3년연장 (배일도의원 대표 발의안)
	공무원 개인의 연 령	56세	57세	58세	59세	60세
		55세	56세	57세	58세	59세	60세
		54세	55세	56세	57세	58세	59세	60세
		53세	54세	55세	57세	57세	58세	59세
		52세	53세	54세	55세	56세	57세	58세
		51세	52세	53세	54세	55세	56세	57세

* 음영부분은 정년 연장으로 혜택을 받는 연령층이며, 명예퇴직 수당을 제외하면 1년씩 단계별로 연장할 경우와 일괄연장할 경우에 대상자의 나이가 매년 1년씩 늘어나 같은 효과를 가져옴.

<참고자료 1>

특정직 공무원의 정년

직 종	정 년	해당법령	비 고
교원	일반교원 62세 대학교수 65세	교육공무원법
경찰․소방	경정(소방령) 이상 60세 경감(소방경) 이하 57세	경찰공무원법 소방공무원법	계급정년 별도 적용
외무 공무원	외교, 외무행정, 외신직 60세 대통령령이 정하는 직위 64세	외무공무원법
국가정보원	5급이상 60세 6급이하 57세	국가정보원 직원법	계급정년 별도적용
경호공무원	5급이상 55세 6급이하 50세	경호실법	계급정년 별도적용
법관, 헌법재판소재판관	대법원장(헌법재판소장) 70세 대법관(헌재 재판관) 65세 판사 63세	법원조직법 헌법재판소법	임기제 적용 대법원장 6년 대법관 6년(연임가능) 판사 10년(연임가능)
검사	검찰총장 65세 검사 63세	검찰청법
군인	40세-63세	군인사법	준장-중장, 계급정년 준위-대령 근속정년 각각 별도 적용
군무원	3급이상 : 60세 4․5급 : 58세 6․7급 : 57세 8․9급 : 55세	군무원인사법