「공무원의노동조합설립및운영등에

관한법률안」등에 관한 공청회

	공청회 법안(4건)
- 공무원의노동조합설립및운영등에관한법률안(정부) - 노동조합및노동관계조정법중개정법률안(단병호의원 대표발의) - 노동조합및노동관계조정법중개정법률안(배일도의원 대표발의) - 교원의노동조합설립및운영등에관한법률폐지법률안(단병호의원 대표발의) 【주제발표】 이철수 이화여대 법대 교수 김재기 대구대 법대 교수 문무기 한국노동연구원 연구위원 박병섭 상지대 법대 교수 정길오 한국노총 정책본부장

2004. 12.  6

국회환경노동위원회

목       차

1. 이철수  이화여대 법대 교수	1

2. 김재기  대구대 법대 교수	5

3. 문무기  한국노동연구원 연구위원	15

4. 박병섭  상지대 법대 교수	23

5. 정길오  한국노총 정책본부장	43

공무원노조법안의 검토와 제도적 보완사항

진술인 : 이철수 이화여대 법대 교수

I. 논의의 총평

o 공무원 기본권 보장수준과 관련하여 당위론적 공방이 주종을 이룸

-  위헌론, 국제기준 위반 여부 등 규범적 평가을 둘러싸고 노정간에 의견대립

- 각 나라마다의 행정조직이나 근무조건결정시스템의 차이점을 고려하지 않은 채 기본권 보장 수준의 평면적 비교

- 그 과정에서  1998년 2.6 사회협약의 내용 및 정신이 충분히 반영되지 못한 감

o 그 결과 실무적 쟁점과 관련된 각론적 논의는 전무한 상태라고 해도 과언이 아님

- 일례로 외국의 예에서 보듯 공무원노조의 단체교섭은 근무조건법정주의 또는 의회주권과의 충돌 문제로 일반 노조와 같은 실효성을 기대할 수 없는 바(단체협약의 체결을 인정하는 것이 오히려 예외일 정도), 이에 대비하여 입법이나 정책결정과정에 효율적으로 참여할 수 있는 대안을 모색하는 것이 필요함.

- 이는 노동계의 전략적 선택에 따른 것일 수도 있으나, 공무원노조 관련 전문성과 경험의 부족에 기인한 것이 아닌가 생각됨

II. 제도적 보완 사항

1. 급여결정 시스템의 재정비

o 대부분의 나라에서 급여와 여타의 근로조건을 구별하여 접근

o 법안은 단체협약의 효력을 제한하고 있기 때문에 이와 관련한 대상조치로서 급여결정시스템에 노조의 의견이 반영될 수 있는 방안 강구 필요(예컨대 일본의 인사원)

o 지방공무원의 보수를 대통령령으로 정하는  것이 바람직한 것인지 검토 요망

2. 공무의 특수성을 반영한 효율적 분쟁해결방안

- 집단적 이익분쟁의 효율적 조정을 위한 특수한 해결방안의 모색(예컨대 미국식의 fact-finding과 같이 국민의 여론을 통한 monitoring 방식의 검토)

- 개별적 이익분쟁과 고충의 합리적 해결방안과  모색(부당노동행위와 개별 권리분쟁)

- 직장협의회와 공무원조합의 역할 분담을 통한 중층적 협의모델 마련

- 조정전문부서의 강화 및 기존의 소청심사처리절차 등과의 정합적 운용방안의 모색

- 행정자치부와 중앙인사위원회의 역할 분담

3. 창구단일화 방안 모색

- 민간 기업의 창구단일화 방안이 오랜 기간동안 논의되어 왔고  현재 노동부에서 구체적인 방안을 모색 중에 있음

- 공무원 노조는 교섭단위가 상대적으로 넓고 단체협약의 효력이 제한되어 있기 때문에 , 민간 사업장의 방식을 그대로 원용하는 것이 타당할지 검토

4. 공무원직장협의회의 위상

- 노개위나 2.6 사회협약에서는 독일식의 이원주의를 구상

- 논의과정에서 공무원노조의 최소설립단위가 기초단체장까지 낮추어 지는 바람에 양자의 연관관계에 관해 새로운 입장이 제기됨

- 아직 법안에도 분명한 구상이 제시되어 있지 않음

5. 각종 해석 지침의 준비 등

- 가입범위에 관한 구체적 지침

- 정당한 조합활동의 범위

- 관리운영 사항에 관한 해석 지침

공무원노조 입법은 더 이상 미룰 수 없다

진술인 : 김재기 대구대 법대 교수

1) 공무원노동관계의 특성

공무원노조는 공무원의 권익신장과 정부조직의 생산성 제고에 기여하는 현대정부 조직에 필요한 제도임이 분명하다. 공무원노조를 규율하는 법제는 각국의 상황과 시대에 따라 조금씩 차이가 있다.

공무원은 정부의 이름으로 공무를 수행하며 이 때문에 신분이 보장되고 법령·예산에 의해 근무조건이 결정되는 등 민간부문 근로자와는 다르게 취급되며 그에 따라 공무원노사관계는 근본적으로 사기업의 노사관계와는 다른  특성을 갖게 된다.

첫째, 공무원노사관계의 사용자는 이윤을 추구하는 기업이 아닌 공익(국가이익)을 추구하는 정부조직(국가 또는 지방자치단체)이다. 그러므로 정부활동의 계속성이 침해되면 국민생활에 미치는 영향이 지대하게 된다.

둘째, 공무원노사관계는 민간기업과 같은 ‘사용자와 피용자’라는 명확한 대립상황(노사관계의 대항적 요소)이 약하다고 할 수 있다. 물론 정부조직 내에서도 관리층과 비관리층이 서로 대립되는 입장을 취하는 경우가 있으나 그 양상은 민간기업과 뚜렷이 구분된다. 어떤 의미에서는 지위 고하에 차이 없이 모든 공무원은 피용자(被傭者)라 할 수 있으며 공무원은 지위고하를 막론하고 누구나 국민의 신탁을 받은 국민 전체의 봉사자라 할 수 있다.

셋째, 공무원의 근무조건과 임금은 입법적 및 정치적 통제를 받는다. 이와 같은 특성은 공무원노사관계의 교섭 및 협상의 어려움과 복잡성으로 표현된다. 하나의 예로 ‘임금교섭’의 경우 사용자 교섭대표팀은 임금결정에 대한 재량권을 갖지 못하는 것이 일반적이다.

넷째, 공무원과 사기업 직원이 같은 근로자라 하더라도 공무원의 업무는 사기업 직원의 업무에 비하여 특별히 보호되고 직무상 잘못이 있는 경우에도 사기업 직원에 비하여 엄히 다스려지는 이유가 바로 공무원은 국민 전체의 봉사자로서 그 담당업무가 공공성이 강하고 공익(국가 이익)을 추구하기 때문일 것이다. 그러므로 공무원의 경우 사기업 직원과 동일한 수준의 단체행동권까지  인정하지 않는 것이 선진 각 국의 일반적인 현상이다.

2) 노조 설립형태

(1) 헌법기관인 국회, 법원, 헌법재판소, 선거관리위원회, 행정부 및 자치단체인 특별시․광역시․도․시․군․구 및 시․도교육청을 최소 설립단위로 규정하고 있다.

노동조합 조직형태는 공무원의 근무조건 결정단위에 상응하도록 최소 설립단위만 규제하는 방식을 택하고 있다. 행정부의 각 부처, 산하기관, 읍․면․동의 경우에는  단위노조 설립은 허용되지 않으나 지부·분회 등 노조 내부조직을 설치할 수 있고  각 설립단위의 공무원을 포괄하는 노동조합 또는 연합체의 설립도  가능하게 되어 있다.

(2) 일본을 제외하고는 대부분의 국가에서 조직 형태에 대한 법적 규제는 없으나 최소단위를 제한한 것은 적어도 주요 근무조건이 결정되는 단위에 맞게 노동조합이 조직되는 것이 바람직하기 때문인 것으로 보인다..

3) 조직대상

(1) 6급 이하 일반직, 기능직, 고용직, 별정직 및 계약직 공무원은 노조 가입 허용 (5급 이상과 특정직, 정무직은 제외)

우리 나라에서는 실적과 자격에 의하여 임명되고 그 신분이 보장되며 평생토록 공무원으로서 근무할 것이 예정되는 공무원을 경력직 공무원으로 분류하고 있다. 그 중에 일반직 공무원은 기술, 연구 또는 행정일반에 대한 업무를 담당하고 직군‧직렬별로 구분되는 공무원을 말한다. 계급제적 성격이 강한 우리나라 공무원제도에 따라 직급은 1급에서 9급으로 나누어지고 9급, 7급, 5급에서 신규채용 되며 승진에 의하여 상위직급으로 올라갈 수 있는데 5급 이상은 통상 중간관리자적 지위에 있으며 주요 정책결정에 직접 참여하고 있다고 볼 수 있다.

(2) 노조법상 “사용자 또는 이익대표자”는 노조의 자주성 보호 및 노사 교섭력의 균형을 위해 노조 가입을 제한하고 있는바 공무원의 경우도 직급과 직무의 성격을 기준으로 “사용자 이익대표자”에 해당하는 자는 노조가입을  제한하려는 취지로 보임.

참고로 어느 직급의 공무원까지 단결권을 인정할 것인가에 대해서 우리 나라의 경우에는 그 동안의 논의 내용을 살펴보면 일정 직급(대부분 일반직 6급)이하에만 단결권을 인정하자는 점에 견해가 일치되어 왔다.

4) 전임자

(1) 노동조합 활동의 편의를 위해 공무원의 노동조합 전임을 인정하되, 전임자는 그 기간 중에 공무원법상 휴직 처리하되 이로 인한  근속기간 인정 등 전임으로 인한 신분상 불이익이 금지된다..

(2) 교원노조법의 경우도 전임자는 무급으로 하도록 되어 있으며  현재 노조에서 전임자 급여를 부담하고 있다.

주요 국가도 대부분 전임자 인정하되 휴직처리 하도록 하고 있음.

민간부문도 2007년부터 시행예정임.

5) 교섭사항

(1) 교섭사항은  보수, 복지 그 밖의 근무조건에 관한 사항으로 하고  근무조건과 관련없는 정책결정사항이나 임용권의 행사 등 기관의 관리운영에 관한사항은 교섭대상에서 제외함.

(2) 공무원노조에 있어서 교섭사항 즉 단체교섭의 대상에 관하여는 민간부문의 소위 ‘인사‧경영권’에 관한 사항이 의무적 교섭대상에서 제외할 것인가가 문제인 것처럼 정부의 정책결정 및 관리운영사항이 교섭대상에서 제외될 것인가 하는 동일한 문제가 있다.

(3) 외국의 경우  비교섭사항을 법에 명시하는 입법례도 있다.

일본의 경우 교섭대상은 급여, 근무조건과 휴가․배치․승진․면직․휴직 등의 인사기준, 안전위생 및 재해보상 등에 관한 사항이며 관리운영사항은 제외된다.(국가·지방공무원법)

미국의 경우 1978년에 제정된 공무원제도개혁법(Civil Service Reform Act : CSRA)에 의해 관리권한(management right)에 관한 사항은 교섭대상에서 제외(기관의 임무, 예산, 조직, 정원, 내부보안 지침, 채용, 배치, 지휘, 해고 및 정직, 강급, 면직 등 징계 조치, 업무분장, 민간위탁의 결정, 기관운영자의 결정, 특정직위 임용 위한 인원 선발, 비상조치 등)

근무조건과 무관한 정책결정사항이나 관리운영사항 등에 대한 교섭요구로 정책결정의 지연은 물론, 교섭사항 여부를 둘러싼 노사갈등 및 교섭지연을 대비하여 명문화하는 방안을 생각해 볼 수 있을 것이다.

6) 정부교섭대표

(1) 행정자치부장관(행정부를 대표), 국회사무총장, 법원행정처장, 중앙선거관리위원회사무총장, 헌법재판소사무처장 등 각 헌법기관의 행정을 담당하는 대표가 각각 자기권한으로 관리․결정할 수 있는 소관사항에 대해 교섭하고  특별시장, 광역시장, 도지사, 시장, 군수, 구청장, 특별시․광역시․도 교육감 등 각급 자치단체장이 각각 소관사항에 대해 교섭하도록 하고 있다.

정부교섭대표가 연대하여 공동교섭하거나, 다른 정부교섭대표에게 교섭권 위임도 가능하며 보수 등 중앙정부에서 관리·결정할 권한을 가진 사항에 대하여는 행정자치부장관이 정부교섭대표로 교섭에 응하되, 중앙인사위원회 등 관계부처가 교섭에 참가하도록 하였음.

(2) 교섭사항에 따라서는 관계부처가 모두 공동 참여하는 교섭위원단 구성도 가능한 것으로 보인다. 주요국가의 경우에는 집중화된 혹은 분권화된 다양한 교섭구조를 갖고 있다.

7) 단체협약의 효력

(1) 공무원 노조에 대하여 근무조건 등에 대한 단체교섭 권한과 함께 합의사항을 단체협약으로 체결할 수 있는 단체협약체결권을 보장하되 다만, 의회 권한인 법령․조례․예산과 관련된 합의사항은 단체협약의 효력을 인정하지 않고, 그 대신 정부에 관련 법령 개정, 예산안 편성 등과 관련하여 성실히 이행할 의무를 부여하였음.

(2) 주요 국가의 경우 공무원에게 단체협약 체결권을 인정하지 않거나, 단체협약에 법적 구속력을 부여하지 않는 경우가 대부분임.

(3) 국가 및 지방자치단체에 근무하는 공무원의 경우 근무조건의 결정방식이  민간부문의 그것과 동일하지 않다. 즉 근무조건법정주의 혹은 재정민주주의 원칙에 따라서 급여 등 근무조건의 상당부분이  입법절차나 예산편성절차를 거쳐서 결정되는 것임을 감안해야 할 것.

교원노조법도 동일한 규정을 갖고 있다.

8) 노동기본권의 허용범위

(1) 공무원에 대하여 노조결성 등의 단결권과  단체교섭권(단체협약 체결권 포함)을 보장하되 파업․태업 기타 업무의 정상적 운영을 저해하는 일체의 행위를 금지하고 있다.

공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 파업시 행정서비스 중단 및 국가기능 마비로 국민에 피해를 줄 우려 있고, 보수 등 근무조건이 국회에서 결정되고, 그 비용은 최종적으로 국민이 부담하는 것인데 공무원이 자기 요구를 관철하고자 국민을 상대로 파업하는 것을 허용키는 어렵다는 취지로 보인다.

(2) 선진 주요국도 대부분 쟁의행위권을 인정하지 않고 있다.

일본․독일․미연방 및 대부분의 주정부는 파업을 금지하고 있으며 프랑스․영국은 파업권 인정하나 파업예고제․중지명령제 등으로 제한하고 있다.

ILO도 “국가의 이름으로 권한을 행사하는 공무원”과 “필수서비스를 담당하는 공무원”의 경우 파업권을 제한하거나 금지할 수 있음을 인정하고 있음.

(3) 우리 헌법이 노동3권을 각각 병렬적으로 규정하여 그 독자성을 인정하고 있으며( 독일 헌법은 단결권만 규정) 이론상 노동3권은 상호 밀접하게 관련되어 있지만 현실적으로 공무원노동3권의 상호관련성을 어떤 수준으로 부여할 것인가는 국가별 혹은 시대상황에 따라 결정될 입법정책의 문제로 보아야 한다. 또한 단체행동권은 단체교섭권의 실효성을 확보하기 위한 수단적 성격을 가지고 있으며 노동기본권의 핵심은 단체교섭권에 있다는 사실을 간과해서는 안 될 것이다.

(4) 우리의 경우에도 과거 여소야대시절 6급이하 공무원에게 단결권과 단체교섭권은 허용하되 단체행동권은 불허한 법안이 국회를 통과한 적이 있고 1998년 민주노총도 합의했던 2∙6사회협약 당시 공무원노조는 단계적으로 추진하되 단체행동권은 불허하기로 합의했던 사실이 있다.

(5) 공무원도 근로자성이 인정되므로 사기업 노조와 동일한 수준의 단체행동권을 허용해주는 것이 이상적이지만 일반적으로 공무원은 국민전체에 대한 봉사자(Public Servant)로서 헌법상 지위를 아울러 갖고 있으며 담당하고 있는 직무가 공익(국가이익)과 직결되는 공무라는 점에서 그 계속성이 강하게 요구되고 있다는 점, 사기업과 달리 사용자인 정부측의 직장폐쇄가 불가능한 점 또한 우리나라의 경우 직업공무원에 대해 신분과 정년을 보장해주고 있고 특히 우리나라가 처한 남북대치라는 특수한 상황을 감안하고  아울러 공무원노조의 단체행동권은 시기상조라는 국민정서 등 이상의 모든 것을 종합적으로 고려해 볼 필요가 있다고 할 것이다. 더구나 우리 공직사회에 있어서 공무원 노사관계가 성숙되어 있지 않아 단체행동이 자칫 공직 기강문란을 초래할 수도 있다는 점도 고려해야 할 것이다.

9) 입법형식

(1) 정부안의 입법형식은 노조법의 특별법에 해당.

외국에서도 공무원의 노동기본권을 보장함에 있어서  공무원노동관계의 특성이 반영되어 공무원에 대하여 정도의 차이는 있으나 민간근로자와 달리 취급하는 예가 많으며, 법률로 규정할 경우 공무원법 내지 그 특별법으로 규정하는 사례가 많은바 일본의 경우  공무원법(노동관계법 적용 배제), 미국의 경우 연방공무원제도개혁법, 프랑스의 경우 공무원의권리와의무에관한법률 등이다.

(2) 민간근로자에게 적용되는 “노동조합및노동관계조정법”에 여러 가지 특례 규정을 두는 방법도 있을 수 있으나, 특례규정의 질과 양을 감안할 때 별도 단행법을 제정하는 것이 국민의 편의나 입법기술적 측면에서 바람직할 수도 있다.

중요한 것은 입법의 내용이지 형식이 아님.

10) 단계적 추진전략이 필요

선진 각국의 공무원 노동운동도 각 국의 여건에 맞는 독자적인 제도화를 이루어 왔음을 고려해 볼 때, 공무원노동운동의 역사가 일천한 우리나라의 경우 국가적 혼란과 국력 낭비를 방지하기 위하여 공무원노동조합을 추진함에 있어서도 단계적․점진적으로 우리에게 적합한 제도와 관행을 만들어 나가고 토착화해 나가는 단계적 추진전략이 필요하다.

공무원에게도 헌법상 노동기본권은 최대한 보장되어야 한다는데 전적으로 찬성하지만 그 범위는 국민정서와 각 국가의 실정에 알맞은 수준에서 합리적으로 조정되어야 할 것이다. 그러므로 노사관계 당사자가 처한 노사현실과 노사관행, 국민의식수준이나 노사관계당사자의 의식수준 등을 고려한 현실적합성 있는 입법(단기적 입법방향)이 추진되어야 하며 공무원노동기본권이 단계적으로 확대되는 추진전략을 채택하여야 할 것이다.

장기적으로는 헌법상 노동기본권을 보다 충실하게 보장하고 선진국의 입법례를 최대한 수렴하여 단체행동권 허용의 단계까지 발전하는 장기적 입법방향을 지향하여야 할 것이다.

정부의 공무원노조법안에 찬성

진술인 : 문무기 한국노동연구원 연구위원

Ⅰ. 들어가며

최근 우리 사회는 많은 변화를 겪어 왔고 지금도 또 다른 변화들이 시도되고 있다. 공무원노조의 합법화 역시 그러한 과정 속에서 다루어지고 있는 주요 과제이다. 지난번 대통령에 이어 현 대통령도 공무원의 노동기본권 보장을 대선 공약사항으로 제시한 것만 보아도 그 무게를 짐작할 수 있다.

1989년의 노동관계법 개정안부터 시작하여 1998년 노사정위원회를 통한 사회적 합의(「2․6 사회협약」)와 그 후속 협의과정 등 수년간의 우여곡절을 거친 끝에, 행자부로부터 법안 마련의 바통을 이어받은 노동부는 지난 8월 하순 새로운 공무원노조법안을 제시하였고 10월 19일 국무회의의 의결을 거쳐 10월 28일 국회에 제출․계류 중이다. 앞으로 입법과정이 순조롭게 잘 진행된다면 오랫동안 ILO․OECD 등 국제기구와 국내외 노동계로부터 공무원 노동기본권을 부당하게 제한하고 있다는 비난을 받아 오던 우리나라는, 그 동안의 오명을 벗고 국제사회의 당당한 일원으로 자리매김할 수 있을 것으로 기대된다. 따라서 어느 때보다 성숙된 논의와 신중하면서도 용기있는 결단이 필요한 시점이라고 하겠다.

Ⅱ. 현행 법제 및 현실의 검토

현행 법제의 해석과 관련하여, 헌법 제7조 및 제33조 제2항에 따라 일반직 공무원의 노동3권을 전면적으로 부정하는 것은 입법자의 재량에 속해 합헌이라는 헌법재판소․대법원의 입장과, 현업공무원에 대해서만 노동3권을 전면적으로 인정하는 것은 부적절할 뿐 아니라 지나치게 협소하다는 학계 및 노동계의 비판․주장이 충돌하여 왔다. 그러나 헌법 제37조 제2항이 제시하고 있는 ‘필요․최소한의 원칙’과 ‘본질적 내용 침해금지의 원칙’이 노동기본권 제한과 관련되는 모든 입법재량에 대해 적용되어야 한다는 점을 기억해야 할 것이다.

한편 특별권력관계론, 국민전체의 봉사자론, 재정민주주의론, 공공역무론, 대상조치론 등 공무원 노동관계의 특수성에 기초한 이론들은 노동3권 전체를 본질적으로 제한․박탈하기보다는, 협약체결권(단체협약의 법적 효력)이나 단체행동권을 일부 제한하거나 그 행사를 금지하는 논리들이 주축을 이루고 있는 점을 고려해야 한다. 따라서 일반직 공무원에게는 전면적 부정, 현업공무원에게는 전면적 허용이라는 전부(全部) 아니면 전무(全無), All or Nothing의 이분법적(二分法的) 논리는 반드시 수정되어야 하겠다.

그러나 공무원의 노동3권을 한 묶음의 권리로 구성할 것인가, 각각의 권리들의 조합으로 볼 것인가는 입법 정책적 결정사항이며, 헌법 제37조 제2항의 범위 내에서 공무원 노사관계가 갖는 특수성과 필요에 따른 보장․제한의 폭도 입법자의 재량이 작용하는 영역이다. 다만 법리적으로 노동3권은 기능적으로 밀접하게 연계되어 있는 각각의 노동기본권들이라고 해석되며, 그 보장범위를 어떻게 설계할 것인가는 우리 노사관계의 현실(現實整合性)을 고려할 수밖에 없을 것이다.

공무원인 근로자에게도 노동3권이 적절히 보장돼야 한다는 논리적 당위성 및 여건의 성숙은 이를 뒷받침하는 최근의 각종 조사자료에서도 잘 나타나고 있다. 그러나 우리 법제의 기본 틀과 우리나라만의 특수상황을 고려하여 일정한 한계를 설정할 수밖에 없다는 현실적 요청도 잊지 말아야 한다. 즉, 지금도 이념적․군사적으로 대치하고 있는 남북관계와 국가경쟁력 제고 및 행정서비스의 질적 향상에 주력해야 하는 공무원들이 먼저 허리띠를 졸라매는 모범을 보여야 한다는 국민일반의 의식과 요청 그리고 공무원 직무집행의 정폐(停廢)가 가져 올 사회적 악영향을 고려할 필요가 있다. ‘불안한 노사관계와 지나치게 강한 노조의 투쟁성이 한국의 국가경쟁력에 부정적 영향을 미친다’는 국제경제기구의 우정어린 충고와, 이에 깊이 공감하고 있는 재계․경영계의 불안감도 기억해야 할 것이다. 특히 ‘공직사회 개혁․부정부패 척결’을 위해 공무원노조의 힘이 빠져서는 안 된다는 주장이 자칫 또 다른 관료적․권위적 발상의 표현이 아닌가라는 의구심을 불식시켜야 할 것이다.

Ⅲ. 법률안의 내용과 보편적 노동기준(Global Standards)

교원노조법과 같이 특별법 형식을 취하고 있는 정부의 새 법률안을 보면, 단결권․단체교섭권(협약체결권)은 인정하지만 쟁의행위와 정치활동은 금지하고 있다. 조합가입의 범위는 일반직 6급 이하와 이에 상당하는 별정직․계약직 및 기능직․고용직 공무원으로 하고, 특정직 종사자 및 사용자의 이익대표자․지휘감독자는 제외하였다. 노조설립 단위는 헌법기관 및 행정부, 지방자치단체로는 시․군․구까지 최소단위만을 설정하여 다양한 연대활동을 허용하고 있다. 또 교섭창구 단일화를 전제로 한 복수노조 허용, 무급 노조전임자 허용, 부당노동행위제도 적용도 제시하였다. 시행시기는 관련법령 정비 등 준비기간을 고려하여 법률공포 후 1년 뒤로 설정하였다. 이에 대해 공무원노조는 상당한 ‘섭섭함’을 내비치고 있다. 그러나 ILO와 선진제국에서 인정되고 있는 보편적 노동기준(Global Standards)에 비추어 볼 때 그다지 부족한 입법안이라고 보기 힘들다는 생각이 든다. 즉, 가장 이상적인 법률안은 아닐지 모르지만 주요 선진국의 사례 및 우리의 현실을 고려할 때 가장 적절한 선택이라고 판단된다.

먼저 ILO의 협약․권고에 따르면 공무원에게도 「결사의 자유」가 보장되어야 하는 것은 당연하지만, 그 신분․직무상의 특수성으로 인해 일정한 제한이 필요한 경우에는 국내법과 각 국가의 상황에 따라 필요․최소한의 제한이 가해질 수 있는 여지를 허용하고 있다. 특히 결사의자유위원회(CFA)는 ‘국가의 이름으로 권한을 행사하는 공무원에 대해서는 결사의 자유가 파업권을 포함하지 않는다’는 견해를 여러 번 제시하였다. 주요 선진국들도 역사적 배경, 사회적․경제적․정치적 여건에 따라 노동기본권 보장의 수위가 다르며, 파업권을 포함하여 노동3권이 제한없이 완전히 보장되는 나라는 사실상 예외에 속한다고 하겠다. 파업권이 보장되는 경우라 하더라도 그 실현에 있어서는 상당한 정도의 제약(직종․절차 제한, 파업중지명령, 신분보장 제외)이 따른다. 정부법안에서는 쟁의행위를 금지하였을 뿐 단체행동권에 포함되는 조합활동까지 전면 금지한 것은 아니라는 점도 주목된다.

세계 어느 나라나 공무원의 근무조건은 법령․예산에 의해 제한되는 것이 일반적인 모습이며, 이것은 의회의 입법․예산통제 권한 및 국민의 조세부담과 직․간접적으로 연계되기 때문에 오히려 당연하다. 특히 형식적인 법․제도(단체협약의 법적 효력 부인)와 달리 실질적으로 협약의 실효성 보장을 위해 적극적이고 성실한 노력을 경주해 온 선진국(영국․프랑스 등)들의 경험에 주목해야 할 것이다. 법령․예산상의 한계로 법적 효력이 제한된 단체협약의 성실이행 여부에 대한 감시․통제는 최대 노동조직이 될 공무원노조의 몫이며, 그 능력은 현 시점에서 보더라도 충분히 인정되고 남음이 있다.

아울러 일반적으로 선진국들은 공무원 노동문제를 공무원법 등의 특별법으로 규율하고 있는데, 공무원 노사관계의 특수성을 적절히 반영하기 위한 방식이라고 평가된다. 입법형식상 일반법이냐 특별법이냐는 논리필연성을 가지는 것은 아니지만, 입법기술상의 문제점과 함께 민간 근로자와 다른 공무원 노사관계의 특성을 얼마나 적절히 반영할 수 있느냐가 관건이라고 할 때 교원노조법과 마찬가지로 노동조합및노동관계조정법의 특별법 형식을 취하는 것이 자연스럽다고 생각된다. 더구나 지난 해 제시된 「노사관계법․제도 선진화 방안」에 대해 구체적 논의조차 제대로 진행해 보지 못한 상황에서 노조법을 개정하는 것이 과연 타당한 일인지, 향후 노동관계법 개정논의에 어떤 영향을 미칠지도 고려해 보아야 할 것이다.

Ⅳ. 맺으며

노동법도 법의 이념 즉, 정의(正義)의 실현을 그 지향점으로 하고 있다. 이것은 “같은 것은 같게, 다른 것은 다르게”라는 표현처럼 형평성을 노동관계에서도 실현해야 한다는 것이다. 공무원 노사관계도 예외가 될 수 없다. 공무원의 근로자성을 인정함은 당연하지만, 공무원이 갖는 일반 근로자와 다른 특성(「신분, 정치적 중립성이 보장되는 국민 전체의 봉사자」가 헌법적 선언에 불과하다고 치부하더라도, 공무원은 국가권력을 행사하며 국민의 일상생활에 필수적인 공적 서비스를 제공하는 실체)을 무시할 수는 없다. 물론 구체적으로 어디까지가 ‘다른 점’이고 무엇이 ‘같은 점’인지에 대해서는 각자가 보는 시각에 따라 달라질 수 있겠지만, 노동조합의 필요성을 인정하면서도 파업권 부여에 대해서는 부정적인 국민 일반의 여론을 그 판단준거로 삼을 수 있을 것이다. 일반 국민들에게 엄정한 법규 준수를 강조하고 있는 공무원들이, 실정법을 무시하는 최근 모습이 민생고에 허덕이는 국민들의 눈에 어떻게 비치고 있는지도 돌아보아야 할 것이다.

이제 막바지에 다다른 공무원노동관계법의 입법과정을 마무리함에 있어서는 조급증과 섭섭함을 떨쳐 버린 관계당사자들의 지혜와 용기가 필요하다. 기대가 크면 실망도 큰 법이지만 소탐대실(小貪大失)의 우를 범한다든지, 수많은 갈등과 희생을 치르고 어렵게 오늘에 이른 전교조의 불행한 전철(前轍)을 굳이 공무원 노사관계가 되밟을 필요는 없을 것이기 때문이다. 그리고 무엇보다 중요한 것은 공무원노조 합법화의 분위기가 한껏 무르익은 이번 기회를 놓치지 말아야 한다는 점이다. 공무원 노동기본권 보장논의가 시작된 지 거의 20년, 「2․6 사회협약」이 있은 지 만 7년이 되어 가는 가운데, 우리 정부의 약속을 믿고 기다리고 있는 ILO 등 국제기구 역시 공무원노조법안에 대해 전반적으로 긍정적인 평가를 내리면서 그 귀추에 주목하고 있다.

공무원 노조법안에 대한 검토의견

진술인 : 박병섭 상지대 법학과 교수

1. 공무원 노동기본권 보장의 기본원칙

공무원의 노동기본권을 보장하기 위해서는 다음과 같은 기본원칙이 견지되어야 한다.

첫째, 공무원의 노동기본권은 헌법이 보장하는 기본적 인권이다.

헌법 제33조 제2항은 “공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권․단체교섭권․단체행동권을 가진다.”라고 하여 법률이 정하는 공무원의 경우에는 노동3권을 향유할 수 있음을 명시적으로 규정하고 있다. 공무원의 직무상 특수성으로 인해 노동3권의 향유주체의 범위를 제한할 여지를 두고 있으나, 기본적으로 공무원의 노동기본권은 헌법이 보장하는 기본적 인권이다.

둘째, 공무원의 노동기본권의 보장과 제한에도 기본적 인권의 최대보장과 최소제한의 원칙과 본질적 내용의 침해금지 원칙이 준수되어야 한다.

기본적 인권이라고 하더라도 무제한적으로 보장되는 것은 아니고 국가안전보장이나 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 범위 내에서 제한될 수 있고, 특히 다른 기본적 인권과 상호 충돌하는 경우에는 이를 조정할 필요가 있다. 그러나 기본적 인권의 제한은 필요 최소한도에 그쳐야 하고 본질적인 내용을 침해할 수 없다. 기본권이 상호 충돌하는 경우에도 어느 한쪽의 기본권을 부인하는 방향으로 문제를 해결하려는 것은 헌법원리에 위반된다.

그런데, 노동기본권을 보장하고자 하는 현시점에서, 노조 가입대상, 조합활동 및 단체교섭을 부당하게 제한한다거나 단체행동권을 완전히 박탈하는 형태로 제도를 도입한다는 것은 큰 문제라고 할 수 있다. 특히 공무원 직무의 특수성에 비추어 단체행동권을 인정함에 있어 고려하여야 할 점과 다른 기본적 인권과의 조화를 이루어야 할 점들이 있다고 한다면, 이 권리를 인정한 전제 위에 균형을 이룰 수 있는 적절한 방법을 개발하여야 할 것이지 아예 이 권리를 박탈해서는 아니된다.

셋째, 공무원의 노동기본권은 국제노동기준에 부합하는 수준으로 보장되어야 한다.

공무원 노동기본권이 전면 부인되고 있는 우리의 현실은 국제사회에서 인권국가로서의 위상을 세울 수 없을 정도의 수치이다. 국제사회에서 수차에 걸쳐서 권고를 하고 감시대상국가로 삼고 있는 현실을 극복하기 위한 일환으로 정부는 공무원노조법안을 입법하게 된 것이다. 그렇다면 법안의 내용은 국제적인 기준에 부합해야 할 것인 바, 공무원 노동기본권 보장과 관련하여 준칙으로서 작용할 만한 국제적인 기준은 ILO와 UN 경제적․사회적․문화적 권리위원회 및 OECD 등에 의해 정립된 협약과 권고 또는 지침과 권고 등이 될 것이다.

국제사회의 지적과 권고를 수용하여 인권국가로서의 위상을 세우기 위해 공무원 노동기본권을 인정한다고 하면서 국제적 기준에 크게 미흡한 수준의 제도를 도입한다면 또 다시 국제사회의 비판과 권고에 직면하게 될 것이다.

넷째, 공무원의 노동기본권 보장을 위한 입법은 공무원 노동자의 자주적 결정권을 최대한 보장하는 방법으로 이루어져야 한다.

노동기본권은 헌법에도 규정되어 있는 바와 같이 노동자의 자주적인 권리이고, 자주성과 민주성을 그 생명으로 한다. 따라서 조직의 명칭이나 형태 기타 운영 등은 노동자가 자주적으로 결정할 수 있어야 하고, 법률로 어느 하나를 선택하도록 강제하는 것은 자주적인 권리의 본질적인 내용을 침해한다고 할 수 있다. 민주주의사회의 발전은 그 구성원의 자율성을 최대한 발현하고 그 자율에 따른 책임을 지는 사회로의 진입을 의미하기 때문이다.

2. 입법형식의 문제 : 특별(노조)법과 일반노조법

정부의 ‘공무원노조법안’과 단병호 의원 등의 ‘노조법개정안’(관련 법률 개폐안 포함)이 국회에 제출되어 있는데, 법의 일반원칙에 입각하여 공무원의 노동기본권이 보다 충실하게 보장될 수 있도록 법률안 검토가 이루어져야 할 것이다.

공무원의 노동기본권 보장과 관련하여 입법형식을 ‘일반법’으로 할 것인가(노동조합및노동관계조정법의 개정) 또는 ‘특별법’의 형식으로 할 것인가(가칭 ｢공무원의노동조합설립및운영에관한법률｣(안) 제정)가 첨예하게 대립되고 왔다.

정부는 “공무원의 신분보장, 법령․예산에 의한 근무조건의 결정, 행정의 공공성․중립성 등을 감안하여 (공무원의 노동기본권 보장에 관하여) 민간근로자와 다른 특별한 규율이 필요하므로 특별법 제정이 바람직하다”는 입장에서 ‘공무원노조법’이라는 특별법안을 국회에 제출하였으며, 현행 교원노조법과 외국의 입법례를 예로 들고 있다.

노동부, ｢공무원노조법 제정 관련 참고자료｣, 2004.8.23, 1쪽 참조.

이에 대해서 노동계는, ｢교원노조법은 부당하게 대학교수를 적용대상에서 제외하였고, 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체협약체결권에 관하여 많은 규제를 가함으로써 헌법위반의 논란이 있으며, 단체행동권을 전면 부인한 것은 헌법위반이 분명하다. 이러한 교원노조법의 문제점에서 보듯이, 공무원노조를 특별법에 의해 허용하는 것은 같은 문제점을 야기할 위험성이 있기 때문에 공무원노조와 교원노조는 모두 특별법이 아닌 ‘노동조합및노동관계조정법’에 의해 규율되어야 한다. 공무원과 교원의 노동관계에 관하여 특별한 규율이 필요하다면 노조법의 개정으로 충분하다.｣는 입장을 천명하고 있다. 민변도, “공무원도 근로자에 해당하고, 노동기본권은 공무원이 근로자의 지위에서 보장받는 기본권이므로 이를 특별법으로 규정하는 것보다는 일반법인 노동조합및노동관계조정법에서 통일적으로 규율하는 것이 타당하다”는 입장을 밝히고 있다.

노동조합및노동관계법을 개정하여 공무원의 노동기본권을 보장하는 경우(일반법)에 일반근로자와 거의 동등한 수준의 노동기본권 보장을 기할 수 있는 반면에, 특별법의 형식을 취하는 경우에는 공무원의 특수성이 강하게 반영되어 공무원의 노동기본권 보장범위가 부당하게 협소하게 되지 않을까 우려하는 것이다. 또한 입법형식은 향후 법해석의 방향에도 영향을 미칠 것이다. 입법에서 예상하지 못한 법해석의 문제가 발생한 경우에, 일반법 형식의 경우에는 공무원의 노동기본권 보장이라는 보편적 원리의 유추해석이 힘을 얻겠지만, 특별법 형식의 경우에는 공무원 노동관계의 특수성에 근거한 노동기본권 제한이라는 특수한 논리전개가 힘을 얻을 가능성이 크게 된다.

이와 같이 공무원의 노동기본권을 ‘공무원노조법’이라는 특별법에 의하여 보장할 때에 노동기본권의 보장 수준, 공무원노조의 순수성 및 법해석론 상 문제점들이 제기될 것으로 보인다. 따라서 공무원의 노동기본권 보장의 입법형식은 노조법을 개정하여, 그 동안 공무원의 노동기본권을 금지하였던 조항을 개폐하고 공무원 노동관계의 특수성을 반영하는 것이 바람직하다고 본다. 공무원 노동관계의 특수성도 단결권 분야에는 거의 존재하지 않으며, 주로 단체교섭․단체협약․단체행동(쟁의행위) 분야에서 문제될 것이다. 그 중에서도 단체교섭과 단체협약의 분야에 있어서 일반 근로자에 비하여 본질적인 특수성이 있음을 인정할 수밖에 없는데, 이에 대해서는 예를 들어 ｢공공부문 단체교섭 및 단체협약에 관한 특례법｣ 등을 통해서 해결할 수 있을 것이다. 그리고 쟁의행위 제한에 대해서는 노조법에 별도의 규정을 삽입하면 될 것이다.

3. 단결권 : 노동조합의 설립단위(조직형태)와 가입범위

1) 최소 설립단위 문제 (법안 제5조)

공무원노조법안은 “공무원이 노동조합을 설립하고자 하는 경우에는 국회․법원․헌법재판소․선거관리위원회․행정부․특별시․광역시․도․시․군․구(자치구를 말한다) 및 특별시․광역시․도의 교육청을 최소단위로 한다.”(법안 제5조제1항)고 함으로써 공무원노동조합의 설립단위(조직형태)에 관하여 일정한 제한을 가하고 있다. 참고로, 교원노조법은 교원노조의 설립단위를 “전국 단위 또는 시․도 단위”로 한정하고 있다(교원노조법 제4조제1항).

따라서 법안에 열거된 최소 설립단위 이하의 각 기관, 즉 행정부의 각 부․처 단위와 읍․면․동을 조직단위로 하는 공무원의 노동조합은 설립이 금지된다. 특히 독자적인 노조설립에 대하여 논란이 제기되었던 국가인권위원회 또는 의문사진상조사위원회를 독립적인 조직단위로 하는 노동조합의 설립은 불가능하다.

이러한 공무원노조법안의 입법태도에 대하여 노동계는 ｢근로자의 자주적 단결권의 중요한 내용인 단결형태 및 단결선택의 자유는 노동조합의 설립단위와 설립형태 및 복수노조 여부는 근로자가 자주적으로 결정한다는 원칙을 뜻하기 때문에, 공무원 노동조합의 최소단위를 법률로 강제하는 것은 자주적 단결권을 침해할 우려가 있으므로 법안 제5조제1항 단서는 삭제되어야 한다｣고 주장하고 있다.

민변도, ｢공무원노조의 최소설립단위를 규정한 공무원노조법안 제5조제1항 단서는 국제노동기구(ILO)의 결사의 자유 기본원칙을 위배된다. 즉 ILO와 유엔인권규약의 핵심은 모든 사람이 자신의 경제적 사회적 이익을 증진시키고 보호하기 위해 누구든지 노동조합을 조직할 수 있고, 또 해당 노동조합의 규칙에만 따르는 가운데 자신이 선택하는 노동조합에 가입할 수 있는 권리를 보장하고 있기 때문이다. 따라서 공무원노동조합의 조직형태 및 조직대상과 범위는 자주적인 노동조합의 고유권한으로서 공무원노조의 자체 규약으로 정하거나 필요시 단체협약을 통하여 정할 사항이다.｣고 한다.

원칙적으로 공무원노조의 설립단위(조직형태)도 일반 근로자들의 노동조합과 마찬가지로 공무원들의 자주적 선택에 맡기는 것이 바람직한 입법태도이다. 공무원노조의 설립단위 또는 조직형태를 법률로 제한하는 것에 대하여 위헌성(단결선택권의 침해)이 제기될 수도 있다. 외국의 경우에는 대부분 조직형태에 관한 법적 규제를 가하지 않고 있다.

따라서 일반 근로자들의 경우에 ‘근로조건의 결정권이 있는 사업․사업장’ 단위가 노동조합의 실질적인 최소 설립단위로 되는 점을 고려할 때, 지방자치단체의 경우에 시․군․구를 최소 설립단위로 하는 것은 크게 문제되지 않으나, 행정부의 경우에 각 행정부처 단위의 노조설립을 금지하는 것은 문제가 될 수도 있다.

2) 노동조합의 가입범위 (법안 제6조)

공무원노조법안은 노동조합에 가입할 수 있는 공무원의 범위를 ｢①6급 이하의 일반직공무원 및 이에 상당하는 연구․특수기술직렬의 일반직공무원, ②특정직공무원 중 6급 이하의 일반직공무원에 상당하는 외무행정․외교정보관리직 공무원, ③기능직공무원, ④앞의 ①의 규정에 의한 일반직공무원에 상당하는 별정직공무원 및 계약직공무원, ⑤고용직공무원｣으로 한정하고 있다(법안 제6조제1항). 따라서 ①현업공무원과 초․중등 교원인 공무원(법안 제2조 단서), ②정무직공무원, ③특정직공무원 중 법관․검사․경찰공무원․소방공무원․교육공무원(국․공립대학교원 포함)․군인․군무원․국가정보원직원, ④일반직공무원․계약직공무원․별정직공무원․외무공무원(특정직공무원) 중 5급 이상 또는 이에 상당하는 공무원은 공무원노조에 가입할 수 없다.

또 법안 제6조제1항의 공무원에 해당하더라도 ｢①다른 공무원에 대하여 지휘․감독권을 행사하거나 다른 공무원의 업무를 총괄하는 공무원, ②인사․보수에 관한 업무를 수행하는 공무원 등 노동조합과의 관계에서 행정기관의 입장에 서서 업무를 수행하는 공무원, ③교정․수사 그 밖에 이와 유사한 업무에 종사하는 공무원, ④업무의 주된 내용이 노동조합의 조합원으로서의 지위를 가지고 수행하기에 적절하지 아니하다고 인정되는 업무에 종사하는 공무원｣으로써 대통령령으로 정하는 공무원은 노동조합에 가입할 수 없다(법안 제6조제2항 및 제3항).

이와 같이 공무원노조법안은 공무원의 종류(직종), 직급 및 직무에 따라 노동조합에의 가입범위를 제한하고 있다.

먼저, 공무원의 ‘종류(직종)’와 관련하여, 정무직공무원은 모두 노조가입이 금지되고, 일부 외무공무원을 제외한 특정직공무원도 모두 노조가입이 금지된다. 참고로, 특정직공무원 중 교원인 교육공무원은 이미 교원노조법에 의하여 노조가입이 허용되어 있다. 성질상 정무직공무원을 노조가입범위에서 제외하는 것은 이해되지만, 일부 외무공무원을 제외한 특정직공무원을 모두 노조가입범위에서 제외하는 것은 문제가 있다. 특정직공무원 중에서도 경찰공무원, 소방공무원, 군무원 등의 경우에 직무의 특수성으로 인하여 단체행동권을 제한하는 방안을 고려할 수 있는 것이지 단결권 자체를 부인하는 것은 적절치 않다고 본다.

공무원의 ‘직급’과 관련하여, 공무원노조법안은 5급 이상의 일반직공무원과 그에 상당하는 별정직공무원 및 계약직공무원의 노조가입을 금지하고 있다. 일반직을 기준으로 6급 이하 공무원만 근로자성이 인정되는 듯이 보이나, 오늘날 이사관, 부이사관 및 사무관에 해당하는 공무원들도 업무관계에 있어서 중간관리자에 해당할 뿐 하급공무원에 대한 관리책임의 위치에 있지 않은 경우가 많다. 반대로 지방관서의 경우에는 6급 이하의 공무원이 기관장 내지 관리직을 맡고 있는 경우도 있다. 따라서 특정 직급(5급)을 기준으로 일률적으로 공무원노조의 가입범위를 제한하는 것은 적절하지 않고, 노조법의 규정에 따라 ‘사용자의 이익대표자’의 지위에 있어서 조합원으로서 활동하는 것이 본래의 담당업무를 처리하는 것과 충돌하여 양립이 불가능한 지위에 있는 자에 한하여 노조의 자주적 판단에 의하여 가입범위에서 제외하면 될 것이다.

또, 노조가입범위에 해당하는 직종․직급의 공무원에 해당하더라도 ‘직무(업무)’의 성격을 기준으로 지휘․감독의 직책이나 인사․예산 등 특수 직무에 종사하는 공무원들을 법령에서 획일적으로 공무원노조에의 가입범위에서 제외하는 것도 신중을 요한다. 일반 사기업의 노사관계에서는 사용자들의 영업비밀 등으로 인하여 이들에 대한 노조가입자격을 제한할 필요성이 있을지 모르지만, 더욱 중요한 ‘공무’를 담당하는 공무원들의 노조가입이 인정되는 마당에 일정한 업무를 담당하는 공무원은 일률적으로 가입범위에서 제외하는 것은 형평성이 문제될 수 있다. 따라서 공무원노조법안 제6조제2항과 제3항의 규정에 따라 대통령령으로 정하는 ‘가입제외 공무원의 범위’를 정하는 경우에 노동조합의 ‘자주성’ 관점을 그 판단기준으로 하여야 하며, 직무상 특수성을 이유로 그 범위를 폭넓게 인정하여서는 아니된다.

생각건대, 공무원의 종류(직종)․직급․직무 등을 기준으로 노동조합에의 가입범위를 일률적으로 제한하는 공무원노조법안의 규정은 공무원을 포함한 모든 근로자에게 차별없이 단결권, 즉 노동조합의 설립 및 가입의 자유가 보장되어야 한다는 ILO 제87호 협약 제2조에 위반될 소지가 있다. ILO는 군인․경찰 및 중요한 정책결정이나 관리를 담당하는 고위직 공무원 또는 고도의 기밀업무를 담당하는 공무원에 대해서만 국내법에 의한 단결권의 예외를 인정하고 있다(제87호 협약 제9조제1항, 제151호 협약 제1조제2항). 또 공무원의 종류․직급․직무 등에 따라 노동조합에의 가입 자체를 금지하고 있는 국가는 거의 없다(다만, 일본에서는 경찰직원, 해상보안청직원, 교도소직원, 자위대원, 방위청직원, 판사, 소방직원의 직원단체 결성을 금지). 모든 공무원에 대한 단결권(결사의 자유)은 제한없이 인정하고, 단체교섭권에 대하여 일정한 제한을 가하고 있을 뿐이다.

따라서 노동조합에 가입할 수 있는 공무원의 범위를 공무원의 종류(직종)․직급․직무에 따라 법령에서 일률적으로 제한하는 공무원노조법안의 입법태도는 적절치 않다. 입법론으로는 공무원의 노조결성을 제한하는 법률규정(국가공무원법 제66조, 지방공무원법 제58조 및 노조법 제5조 단서)을 삭제하는 것으로 충분하고, 노조법 제2조제4호에서 노동조합의 결격요건에 해당하는 사유, 즉 같은 호 가목의 표현대로 “사용자 또는 항상 그의 이익을 대표하여 행동하는 자”에 해당하는 공무원만 가입범위에서 제외되는 것으로 해석하면 될 것이다. 구체적인 가입범위의 제한은 공무원노조가 자주적인 조합규약으로 정할 사항이다.

4. 단체교섭권

공무원노조법안은 공무원노조의 단체교섭에 관하여 다음과 같이 규정하고 있다(법안 제8조 및 제9조). 첫째, 노동조합의 대표자는 정부교섭대표와 각각 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가지며, 둘째, ‘그 노동조합에 관한 사항 또는 조합원의 보수․복지 그 밖의 근무조건에 관한 사항(정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리․운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항은 제외)’에 대하여 교섭하고, 셋째, 정부교섭대표는 소관사항에 대하여 정당한 이유가 없는 한 노동조합의 교섭요구에 응하여야 하며, 넷째, 정부교섭대표는 다른 정부교섭대표와 공동으로 교섭하거나 다른 정부교섭대표에게 교섭권과 협약체결권을 위임할 수 있으며, 다섯째, 정부교섭대표는 정부교섭대표가 아닌 관계기관의 장을 교섭에 참여시킬 수 있고 다른 기관의 장의 소관사항에 대하여 다른 기관의 장에게 교섭권과 협약체결권을 위임할 수 있으며, 여섯째, 노동조합은 노조대표자와 조합원으로 교섭위원을 구성하여야 하고, 일곱째, 노동조합의 대표자는 소관사항에 대한 권한을 가진 정부교섭대표에게 서면으로 교섭을 요구하여야 하고, 교섭을 요구받은 정부교섭대표는 그 사실을 공고하여 관련 노동조합이 교섭에 참여할 수 있게 하고, 여덟째, 정부교섭대표는 복수의 노조가 교섭을 요구하는 경우에는 교섭창구 단일화를 요청할 수 있고 교섭창구 단일화될 때까지 교섭을 거부할 수 있으며, 아홉째, 정부교섭대표는 관련 노동조합과 단체협약을 체결한 경우 그 유효기간 중에는 당해 단체협약 체결에 참여하지 않은 노동조합의 교섭요구를 거부할 수 있다.

이와 같은 공무원노조의 단체교섭 구조 및 절차에 대하여, 노동계와 민변은 다음과 같이 문제점을 지적하고 있다.

①공무원노조법안은 교섭당사자를 헌법기관별로 구분하여 해당 기관의 사무총장 등으로 정해 놓고 있는데, 교섭당사자는 공무원노조의 조직형태에 따라 자율적으로 결정되는 사항이다. 전국단위 노동조합이 결성되어 구체적인 교섭을 함에 있어서는 정부 각 부처의 대표자들로 구성되는 ‘정부교섭위원단’을 구성하게 하고, 국무총리가 정부교섭위원단의 교섭대표가 되어 단체교섭을 하여야 하고, 임금과 관련하여 중앙인사위원장, 근로조건과 관련하여 행정자치부 장관 등 해당 부처의 장이 포함되어야 한다.

②단체교섭의 대상과 관련하여 공무원노조법안은 “노동조합에 관한 사항 또는 조합원의 보수․근무환경․그 밖의 근무조건에 관한 사항”에 대하여 교섭할 수 있다고 규정하고 있어 그 이외의 사항에 대해서는 단체교섭권조차 없는 것으로 해석될 소지가 있다. 공무원노조법도 노조법 제29조 제1항의 경우와 동일하게 규정하여야 한다. 나아가 정책결정이나 관리권한사항, 인사결정사항이 근무조건에 영향을 미치는 경우는 교섭대상에 포함되어야 한다.

③공무원노조법안은 복수의 노조가 단체교섭을 하고자 하는 경우에 교섭창구의 단일화를 강제하고 있으나, 교섭창구 단일화를 강제하는 것은 소수조합의 독자적인 단체교섭권을 형해화시킬 우려가 있어 위헌의 소지가 있다. 복수노조가 교섭창구를 단일화할 것인지 각각 단체교섭을 진행할 것인지는 각각의 조합이 독자적으로 결정할 사항이므로 이를 법률로 강제하는 것은 부당하다.

5. 단체협약의 효력 (법안 제10조)

공무원노조법안은 단체협약의 내용 중 법령․조례 및 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의한 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니하며, 정부교섭대표는 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니하는 내용에 대하여는 그 내용이 이행될 수 있도록 성실히 노력하도록 하고 있다(법안 제10조). 민간부문의 경우에 근로계약의 형태로 근로조건이 결정되고 노조와 단체협약이 체결되면 개별 근로계약에 우선하는 효력이 인정되지만, 공공부문의 경우에 법령․예산 등의 형태로 주요 근무조건이 결정되므로 교섭결과 합의된 사항에 법령․예산에 우선하는 효력을 인정하기 어렵기 때문이라고 한다. 현실에서 공무원의 보수 등은 대부분 법령․조례 및 예산에 의하여 규정되고, 이들은 국회나 지방의회의 의결 또는 승인을 받게 되어 있다.

노동부, 앞의 참고자료, 2쪽 참조.

그러나 단체협약의 내용이 법령․조례 및 예산에 의해 규정되는 내용이라고 해서 단체협약의 효력을 일률적으로 부인하는 것은 타당하지 않으며, 국회 내지 지방의회의 권한과의 관계에서 합리적인 해결책으로 강구할 필요가 있다.

먼저, 법령․조례 및 예산에 의해 규정되는 내용이 단체협약으로 체결된 경우에는 국회나 지방의회의 의결을 얻어야 그 효력이 발생하는 것(정지조건)으로 처리하되, 단체협약으로 정한 근로조건 기타 근로자의 대우에 관한 기준이 법령이나 예산으로 정한 기준보다 유리한 경우에는 정부나 지방자치단체의 장은 단체협약체결 후 (예를 들어) 10일 이내에 그 사유를 첨부하여 국회나 지방의회에 부의하여 그 승인을 구하도록 하고, 법령․조례의 위임을 받아 정해지는 기준보다 유리한 내용이 단체협약으로 체결된 경우에는 그 단체협약은 확정적으로 효력을 발생하는 것으로 보고 정부나 지방자치단체의 장은 법령․조례의 위임을 받아 규정되는 기준을 당해 단체협약에 정한 기준에 합치하도록 개정하게 하면 될 것이다.

외국의 경우에 단체협약의 법령에 대한 상위적 효력을 인정하여 단체협약이 법령의 개폐적 효력을 갖게 하거나, 법령이 상위적 효력을 가지고 있으나 일단 단체협약이 체결되면 입법권자가 이에 상치하는 내용의 법령을 개정하여야 하는 법적 의무를 지게 하는 입법례가 있다. 전자의 입법례로 미국의 Hawaii Rev. Stat. §89-19 (1996)와 Ill. Ann. Stat. §5 ILCS 315/15 (1999), 후자의 입법례로 일본의 지방공기업노동관계법 제8조 제1항이 있다.(이상윤, ｢교원노동조합의 단체교섭 대상｣, 한국노동법학회 2000년도 하계학술대회  ꡔ교원노동조합의 노동기본권ꡕ 발제문, 2000. 6. 23, 46면 참조)

한편, 단병호 의원 등이 제출한 노조법개정법률안에서는 “단체협약에 정한 근로조건 그 밖의 근로자의 대우에 관한 기준이 당해 조합원에 대하여 법령․조례 및 예산에 의하여 규정되는 기준과 법령 또는 조례에 의한 위임을 받아 규정되는 기준보다 유리한 경우에는 당해 단체협약에 정한 기준이 우선적으로 적용된다”(노조법 제33조의2 신설)고 함으로써, 단체협약이 법령․조례 또는 예산에 우선하도록 하고 있다.

6. 단체행동권 : 쟁의행위와 집단행동의 제한 문제

공무원노조법안은 “노동조합과 그 조합원은 파업․태업 그 밖에 업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 행위를 하여서는 아니된다”라고 하면서 쟁의행위를 금지하고 있다(법안 제11조). 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 파업시 행정서비스 중단 및 국가기능 마비로 국민에 피해를 줄 우려가 있고, 정부가 대표하는 국민․주민을 상대하여 노조요구를 관철하기 위한 파업을 허용하기 어렵기 때문이라 한다.

노동부, 앞의 참고자료, 2쪽.

법안은 국민여론과 외국의 입법례에 그 논거를 두고 있는 듯하다. 공무원의 쟁의권 인정에 대한 일반 국민의 부정적인 정서는 그 동안 공익사업에 대한 직권중재를 인정함으로써 합법적인 쟁의행위를 불가능하게 하고, 일반 사업장의 쟁의행위에 대해서도 과도한 규제를 해온 노동관계법의 영향을 무시할 수 없다. 또한 공무원의 노동기본권 보장에 관한 논의과정에서도 단체행동권(쟁의권)을 부인하는 것을 당연하게 여기는 경향이 있었다. 실제로 외국의 입법례 중에도 공무원의 쟁의권을 금지하거나 제한하는 경우가 많다.

그러나 노동기본권은 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권의 3부분으로 구성되어 있으며 이들은 각각 개별적인 의의를 가지면서 유기적으로 연결되어 있다. 단결권은 노동기본권의 핵심요소로서 어떤 경우에도 그 제한은 기본권의 본질적 내용을 침해할 가능성이 있다. 또 단체교섭권과 단체행동권이 보장되지 않는다면 단결권 그 자체가 유명무실해질 것이다. 특히 노동기본권 중에서 단체행동권은 단결권과 단체교섭권의 실효성을 담보하는 권리로서 그것을 부인하는 것은 노동기본권 자체를 형해화시키는 결과를 낳는다.

헌재 1993. 3. 11.결정 88헌마5.

또 공무원노조에게 쟁의권을 인정할 것인가 여부는 국제적 기준의 관점에서 검토할 수 있는데, ILO는 단체행동권 특히 파업권은 근로자 및 근로자단체의 기본권의 하나로서, 제87호 협약이 보장하는 ‘근로자단체의 활동에 관한 권리’(제3조제1항) 및 ‘근로자의 이익을 증진․옹호’하기 위해 이용가능한 수단(제10조)에 포함되는 것으로 파악하여, 결사의 자유 내지 단결권의 일환으로 당연히 보장되는 것으로 보고 있다. ILO는 ‘공공당국의 대리인인 공무원’이나 ‘엄격한 의미에서의 필수적인 사업에 종사하는 자’에 한해서만 파업권의 제한이 허용될 수 있다고 한다.

공무원의 쟁의권을 무제한적으로 인정할 경우 대국민 행정서비스와 국가안전 및 공공질서유지 등에 중대한 장해가 발생할 우려가 있다는 사실을 부정할 수 없으나, 그렇다고 하여 공무원의 쟁의권을 완전히 박탈하기보다는 기본적 인권에 해당하는 쟁의권은 원칙적으로 인정하고 위와 같은 요청에 부응하기 위한 합리적인 규율방식을 찾아야 한다. 나아가 직무 자체가 고도의 공공성을 가지는 현역군인․경찰공무원․교정공무원․소방공무원의 경우에는 쟁의권을 인정하지 않을 수도 있을 것이나, 일반공무원의 경우에는 쟁의행위 자체를 전면적으로 금지하는 것은 기본권 제한에 관한 비례의 원칙을 위배한다고 할 수 있다.

따라서 노조법 제38조제2항과 제42조제2항에서 쟁의행위 중의 보안작업과 안전보호시설의 가동이 중지되지 않도록 규율하고 있는 것과 마찬가지로, 쟁의행위기간 중이라 하더라도 대국민서비스가 중단되지 않도록 규율하는 방식이 합리적인 해결책이 될 수 있다. 공무원의 쟁의행위가 대국민서비스의 중단을 초래하는 방법으로 이루어지는 경우에는 중앙노동위원회위원장 또는 노동부장관이 쟁의행위중지명령을 발하고 이에 위반하면 벌칙을 적용하도록 한다면 쟁의행위로 대국민서비스가 중단되는 등의 사태를 방지할 수 있을 것이다.

한편, 공무원의 쟁의권(쟁의행위)과 일상적 조합활동으로서의 단체행동 내지 집단행동과 혼동하는 경향이 있다. 대다수의 견해는 헌법상 단체행동권과 쟁의권(쟁의행위)을 구별하여 ‘업무의 정상적 운영을 저해하지 않는 단체행동’을 인정하고 있다. 따라서 공무원노조법안 제11조에 의하여 쟁의행위가 금지된다고 하여, 일상적 조합활동으로서 단체행동(집단행동)까지 금지되는 것으로 해석하여서는 아니된다. 나아가 공무원 또는 공무원노조의 집단행동은 헌법상 일반적 행동의 자유로서 보장되어야 한다. 그럼에도 불구하고 현행 국가공무원법 제66조제1항 및 지방공무원법 제58조제1항에서는 ‘공무원의 집단행위’를 획일적으로 금지하고 있으며, 이 조항을 근거로 ‘공무 이외의 집단행위’를 모두 불법시하는 경향이 있다. 그러나 국공법 제66조제1항과 지공법 제58조제1항의 규정은 그 위헌성을 면키 어렵다고 본다. ‘공무 이외의 집단행위’라고 하더라도 그것이 구체적으로 공무원의 직무상 의무에 위반되는 경우에 한하여 책임을 물을 수 있기 때문이다. 따라서 공무원의 노동기본권 보장에 충실하려면 동시에 국공법 제66조제1항과 지공법 제58조제1항의 규정을 삭제하여야 한다.

7. 기타 관련 쟁점

공무원노조법안에 대하여 노동계와 민변은 그 밖의 사항과 관련해서도 문제점을 지적하고 있다. 이를 요약하면 다음과 같다.

1) 분쟁조정기구 및 분쟁조정제도 (법안 제12조 내지 제16조)

공무원노조법안은 중앙노동위원회에 공무원노동관계조정위원회를 설치하여 노동쟁의의 조정절차를 마련하고 있다(법안 제12조 내지 제16조).

노동계와 민변은 공무원노조법안에서 공무원의 단체행동권을 금지하는 것을 전제로 하여 직권중재제도를 도입하는 방안은 공무원의 단체행동권을 전면적으로 금지하는 것이 부당하므로 이에 찬성할 수 없고, 직권중재제도의 위헌성으로 인해 무수한 필수공익사업장 근로자들이 고통을 받고 있는 마당에 이러한 제도를 공무원에게 확대하는 것은 문제가 있으므로 이러한 직권중재제도는 그 자체를 폐지하여야 한다고 주장하고 있다.

다만, 쟁의행위가 전면적으로 금지되게 되면 교섭결렬시 분쟁의 해결방안으로서 불가피하게 직권중재가 필요하게 될 여지는 있다고 본다. ILO도 중재제도를 쟁의행위금지에 대한 대상조치로 인정하고 있다.

2) 노조전임자 (법안 제7조)

노동계와 민변은, 노조전임자를 인정할 것인지 여부나 노조전임자의 대우를 어떻게 할 것인지 하는 점은 원칙적으로 노사가 자주적으로 단체교섭을 통해 결정할 문제이고, 이를 법률이 일방적으로 강제할 성질의 것은 아니라고 한다. 따라서 노조전임자의 기간을 5년으로 제한한다든가 휴직으로 처리하고 급여를 받지 못한다고 규정하는 것 등은 지나친 규제라고 할 것이며, 노조전임을 이유로 한 불이익취급은 그 자체로 부당노동행위에 해당하게 될 것이므로, 이들 문제에 대해서는 노조법을 적용하여야 한다.

3) 형사처벌 (법안 제18조)

공무원노조법안은 쟁의행위금지조항 위반에 대해 매우 중한 형사처벌조항을 마련하고 있다(법안 제18조. 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금). 쟁의행위금지 위반에 대한 형사처벌은 금지되는 쟁의행위의 범위가 지나치게 광범위하여 죄형법정주의원칙 및 비례의 원칙에 위반되어 위헌의 소지가 있다. 따라서 벌칙규정을 마련할 필요성을 인정한다고 하더라도 그 행위를 보다 명확하게 제한적으로 특정하여야 할 것인 바, 대국민서비스의 중단을 초래하는 방법으로 쟁의행위가 이루어져 권한 있는 기관이 중지명령을 하였음에도 불구하고 이를 위반하는 경우에 처벌하도록 하면 될 것이다. 형량도 합리적으로 조정하여 자유형은 반드시 배제되어야 할 것이다.

4) 법령상 의무에 반하는 행위와 정치활동 금지 (법안 제3조제2항 및 제4조)

법안 제3조제2항은 “공무원은 노동조합의 활동을 함에 있어서 다른 법령이 규정하는 공무원의 의무에 반하는 행위를 하여서는 아니된다”라고 규정하고 있는데, 이 규정은 공무원의 노조활동을 불필요하게 제약하는 요인으로 작용할 수 있으므로 보다 명확하게 제한적으로 규정할 필요가 있다.

또 법안 제4조는 “노동조합과 조합원은 다른 법령에 의하여 공무원에게 금지되는 정치활동을 하여서는 아니된다”고 규정하고 있는데, 이 규정 또한 노동조합 또는 조합원의 정치적 의사표현의 자유를 과도하게 제약되지 않게 하기 위해서는 ‘공무원의 지위를 이용한 정치운동 금지’ 정도로 좁게 규정하여야 할 것이다.

5) 부당노동행위 처벌 규정 문제 (법안 제17조제3항)

공무원노조법안 제17조제3항에서는 부당노동행위 위반자에 대한 처벌규정(노조법 제90조)의 적용을 배제하고 있다. 정당한 이유없이 단체교섭 내지 단체협약체결을 거부하거나 해태하는 경우뿐만 아니라 노동조합의 정당한 활동을 방해하거나 불이익을 주는 행위를 한 공무원(사용자)에 대해서는 벌칙을 적용하지 않는 것은 일반 사업장의 사용자와 형평성 문제가 제기될 수 있다.

8. 추가사항

우리나라에서 현재 노동자임에도 불구하고 노동기본권이 법적으로 부인되어 있는 직종은 공무원과 대학교수뿐이다. 정부의 입법안은 위에서 지적한 바와 같이 많은 문제점이 있지만 그나마 공무원의 노동기본권 회복에 관하여는 나름대로 의지를 표명하고 있다. 그런데 공무원노동자보다 덜하다고 할 수 없는 교수노동자들의 노동기본권 회복에 대하여 정부는 일언반구도 없다. 교육공무원법과 사립학교법이 명시하고 있는 국․공․사립대학교수들의 강의․연구․봉사에 관한 업적평가기준과 이에 연동되는 보수체계 및 각종 근무조건 등에 관하여 언제까지 국가(학교)나 사학법인의 일방적 결정에 종속되어야 하는지 묻고 싶다.

교수노동자들의 사회적 지위에 대한 평가와 달리 현실적으로 교수노동자들은 주체적으로 국가(학교)나 사학법인과 대등하게 근무조건을 결정할 수 없다는 것은 주지의 사실이다. 그럼에도 불구하고 정부는 공무원의 노동기본권 회복에 대해서는 나름대로의 의지를 표명하고 있으면서, 교수의 노동기본권 회복에 대해서 침묵하는 것은 직무유기에 다름이 아니다. 정부는 교수노동자들의 노동기본권 회복에도 적극적인 조치를 취할 것을 강력히 촉구한다.

「공무원의노동조합설립및운영등에관한

법률안」에 대한 한국노총 입장

진술인 : 정길오 한국노총 정책본부장

1. 공무원노조와의 대화를 통한 입법방향 모색

○ 공식적인 입법의견수렴 절차 생략

- 금번 정부는 ‘공무원의노동조합설립및운영등에관한법률안’을 마련하면서 당사자인 공무원노조와의 공식적인 대화창구나 의견수렴의 절차를 가진바 없음

- 한차례의 장관 면담이 있었으나 입법과 관련된 공식적인 논의는 없었음

- 또한 중요한 법률제정안을 입법예고할 경우 통상적으로 개최하는 정부 주관의 공청회를 개최하기보다는 노동연구원 등이 개최하는 몇차례의 토론회에 참석하여 정부측의 의견을 개진하는 정도였음

- 적어도 참여정부라 함은 과거 권위주의적인 정부와 달리 조직노동에 시민권을 부여하고, 그 가운데서 입법과정에의 참여를 허용하는 등의 조치를 당연히 취해야 할 것임

- 그러나 법외노조라는 미명하에 참여는 물론 의견수렴 절차조차도 거치지 않은 것은 다분히 권위주의적인 행정의 표본이라 아니할 수 없음

- 더욱이 금번 입법안이 나오기까지 약 1년 동안은 당사자인 공무원이 반대한다는 이유로 입법을 미루는 등 불성실한 태도를 보인 정부를 참여정부라 하기에는 미흡한 점이 많음

○ 여론정치로 노정관계 악화

- 비록 법외노조라 하더라도 전국공무원노조는 약32만명의 조직대상자중 14만명을 조합원으로 포괄하고 있는 대표조직임

- 엄연히 공무원사회를 주도하는 현실을 외면한채 단순히 법외노조라는 이유로 대화의 틀 자체를 갖지 않는 것은 문제가 있음

- 또한 참여정부가 말하는 ‘사회통합적 노사관계’는 대화와 참여를 통해 그 기반이 조성될 수 있음. 그럼에도 법상 노동조합이 아니라는 이유로 대화를 거부하고 일체의 참여를 허용하지 않음으로써 스스로 사회통합적 노사관계를 외면하고 있음

- 더욱이 참여정부는 경제의 어려움과 공무원의 직장생활이 다른 일자리에 비해 탄탄하다는 잘못된 사실을 배경으로 여론을 호도하고 있음

- 공무원노조가 요구하는 노동3권 중 단체행동권 부여가 마치 국가운영에 큰 문제를 야기하는 것처럼 왜곡하고 여론화함으로써 과거 권위주의적 정부와 마찬가지로 여론정치를 선동하고 있음

- 그러나 과거 전교조나 기타 수많은 노동조합의 경험에서 볼 수 있듯이 노동조합은 민주적, 자주적인 조직으로서 공권력의 억압과 배제가 가해질수록 더욱더 강고해지는 특성을 갖고 있음

- 따라서 공무원노조에 대한 올바른 이해가 부족한 국민여론을 배경으로 공무원노조를 억압함으로써 노정관계를 대립적으로 이끌지 말고, 합리적인 노정관계를 주도하기 위한 자세를 가져야 할 것임

2. 입법재조정의 방향

○ 대화의 접점 모색

- 입법과 관련해서 공무원노조와 공식적인 일체의 대화없이 입법을 강행하는 것은 민주화 사회에서 있을 수 없는 결정구조임

- 일부에서는 공무원노조와 대화를 해도 접점을 찾을 수 없을 것이라는 부정적인 사고를 갖고 있음. 그러나 막연한 추측을 버리고, 적극적이고 실질적인 대화를 갖는 것이 중요함

- 따라서 금번 정기국회는 물론 금년내 임시국회 처리라는 무리수를 두지 말고, 공무원노조와의 실질적인 대화를 통해 입법방향의 접점을 모색하는 것이 필요함

- 이럴 경우 한국노총은 입법방향의 접점이 모아질 수 있도록 최대한의 노력을 다할 것임

○ 입법재조정의 전제

- 특별법이 아닌 일반법에 의해 노동기본권이 보장되어야 함. 그 근거는 다음과 같음

1. 공무원노동자의 현실

가. 국가와 공무원과의 관계가 근무고용관계로 변화되었음.

나. 정부혁신지방분권위원회 참여정부인사시스템 개혁을 위한 로드맵 내용

1) 고용유연화 정책 : 개방형임용제, 인턴사원제, 파트타임제 등 도입 직업공무원제도

2) 조직계층 축소를 통한 구조조정

3) 민간기업의 경영이념이 경쟁개념 도입 : 민간위탁, 목표관리제, 성과상여금제도, 연봉제 등

다. 신자유주의 공공부문에 관철 : 신공공관리

2. 헌법상의 권리보장과 제한의 규정을 반영해야 함.

- 기본적인 보장의 원칙과 제한시 규정을 동시에 반영하는 입법태도가 상식적임

3. 공무원노사관계 변화 외국 사례

- 국가와 공무원간의 관계가 특별권력관계에 기초한 국가에서는 공무원노동조합법을 특별법으로 권리를 제한하기 위한 것이며, 미국, 독일․일본(2차대전 패전국), 프랑스(신사협정), 영국 등이 대표적인 국가임

- 우리나라는 특별권력관계를 포기하고 일반노사관계인 근무고용관계를 채용함으로써 유럽과 대부분의 국가의 예에서 보듯이 노동3권이 완전히 보장된 일반노사관계에 걸맞는 입법이 상식적임

- 1960년대 대다수 국가는 예산상의 제약을 받으면서 증가하는 공공서비스에 부응하기 위해 공공서비스의 구조개혁 작업을 진행하였고 경제적 효율성에 초점을 둔 정책은 공공지출 중 큰 비중을 차지하는 노동총비용 감소정책으로 귀결되었고, 이는 행정부분의 인력감축과 임금저하로 현실화되었음

- 이러한 상황변화가 결국 공무원에게도 민간기업과 차이가 없는 노동3권이 보장되는 계기가 되었음. 따라서 공무원이 국가와 국민에 대한 무한 봉사자가 아니라 최소공공서비스 개념을 도입하여 단체행동권 사용시 국가기능의 마비를 방지하는 차원에서 최소한의 서비스는 유지되어야 한다는 인식이 형성됨

3. 대화의 틀 마련을 위한 여건조성

- 노사간, 노정간의 대화와 타협은 상호 신뢰하에 가능할 수 있으며, 상호 신뢰는 어느 일방의 자제만이 아닌 가시적인 조치가 뒤따라야 가능함. 또한 노사간, 노정간의 평등한 논의구조가 전제되어야 할 것임.

- 그러나 현실은 공무원노조의 파업이 불법이라는 이유로 중징계(파면, 해임 약 300여명)와 경징계(약 1,500여명)가 강행되고 있음.

- 이로인해 공무원노조 집행부는 단식농성을 계속하는 등 노정관계가 급속히 경색되고 있음. 이러한 상태에서 입법방향의 접점을 찾기 위한 실질적인 대화는 불가능할 것임

- 노사관계, 노정관계에서 누가 먼저 양보하고, 합리성을 추구할 것인가는 항상 제기되는 문제임. 그런데 공무원노조의 경우 파업후유증으로 인해 정부에 대한 신뢰를 갖기도 어렵게 됨은 물론 대화의 자리를 먼저 마련할 입장도 되지 못함

- 그리고 노동조합은 수평적인 구조를 갖고 있는바, 조직대표자의 의지만으로 조직을 이끌기보다는 전체 조합원이 동의할 수 있는 가시적인 조치가 뒤따라야만 움직일 수 있는 민주적인 조직임

- 정부가 징계수위를 최소화 하는 등의 적극적인 자세를 보여줌으로써 공무원노조가 정부를 신뢰하고 상호 실질적인 대화가 이루어질 수 있도록 솔선수범하는 자세가 필요함

- 과거 전교조의 경우와 같이 대량해고, 노동조합에 대한 억압은 노동조합을 결코 굴복시킬 수도 없을 뿐만아니라 사회적 비용과 갈등을 야기함

- 과거의 구태를 답습하지 말고 참여정부가 전향적인 자세로 공무원노조와의 실사구시적인 대화를 위해 여건을 조성해 줄 것을 요구함