공무원노조의 필요성과 과제

박 동(고려대, 정치학박사)

1. 공무원노조 출범의 경과

- 우리 사회에서 공무원 노동기본권 회복 문제는 민주주의의 진전과 뗄래야 뗄 수 없는 밀접한 연관을 맺고 있음. 공무원의 노동기본권은 권위주의 하에서 박탈되었고, 민주화 이행 이후 노동기본권 회복을 위한 논의가 진전되고 있기 때문

- 1953년 제정된 노동조합법 제6조는 현역군인, 경찰, 교정, 소방직 공무원을 제외한 모든 공무원에게 단결권과 단체교섭권 등을 인정. 그러나 5.16 군사쿠데타를 통해 집권한 박정희 정권은 공무원의 노동기본권을 전면적으로 부정

․ 1961.9.18. 국가공무원법 제37조를 개정하여 공무원의 노동운동과 집단행동을 금지

․ 1962.12.26 헌법개정을 통해 공무원의 노동3권을 박탈

․ 1963. 노동조합법에서 ‘공무원에 대하여는 따로 법률로 정한다’고 규정함으로써 현업공무원을 제외한 모든 공무원의 노동3권을 박탈

- 1987년 민주항쟁을 통해 공무원노동기본권 보장문제가 다시 본격적으로 제기되기 시작함. 1989년 3월 여소야대로 구성된 임시국회에서 공무원의 단결권과 단체교섭권을 인정하는 노동법 개정안이 국회를 통과하였으나 노태우 대통령의 거부권 행사로 폐기

․ 1989. 3.9. 제145회 임시국회 통과 법안 내용

“6급이하의 공무원을 포함한 모든 근로자는 자유로이 노동조합을 결성하거나 이에 가입할 수 있고 단체교섭을 할 수 있다. 다만 현역군인, 경찰, 교정, 소방공무원은 그러하지 아니하다"

- 87년에서 97년까지의 10여년 동안 노동계는 공무원․교사의 노동기본권 인정, 제3자개입금지 및 노조의 정치활동금지 조항의 철폐 등 노동시장의 민주화를 요구하며 노동시장 유연화를 주장하는 재계와 대립

․ 1993.6. 노동관계법연구위원회 기초위원회 시안

“일반직 6급상당의 공무원에 대해 단결권과 교섭권을 보장하되 경찰, 소방, 군인, 안기부직원 등은 제외하며, 6급이하라도 관리자는 노조가입에서 제외. 관리운영에 관한 사항은 단체교섭사항에서 제외하고, 단체협약의 효력은 법령 및 예산결의에 저촉되지 않는 범위에서만 유효하도록 하고 단체행동권은 부인”

- 1996년 5월 김영삼정부하에서 ‘노사관계개혁위원회’(노개위)가 공식발족되면서 공무원노조를 둘러싼 논의가 본격화. 1997. 12.23 열린 제2기 22차 회의에서 공무원 단결권보장 방안을 마련

․ 1997.12.23 노사관계개혁위 제22차 전체회의 의결사항

- 노조가입: 6급이하

- 노조조직: 국가공무원은 전국차원, 지방공무원은 광역자치체 차원

- 노동3권: 공무원의 보수 기타 근무조건 및 인사관리기준에 관한 단체교섭은 허용하되 단체협약 체결은 허용하지 않으며, 정책결정사항이나 관리권한 사항에 대해서는 교섭불허. 교섭결과 합의사항은 정부가 이행노력을 하고, 법령이나 의회의 의결에 저촉하지 않도록 해야 효력발생. 단체행동권은 불허

- 1998년 노사정위원회에서 ‘2․6 사회협약’을 통해 노개위에서 논의된 공무원 단결권 관련 사항들에 대해 한국노총과 민주노총을 포함하는 노사정이 모두 참여해 합의를 이룸

․ 제1단계로 공무원직장협의회 구성을 허용하고, 제2단계로 ‘국민적 여론수렴과 관련법규의 정비 등을 고려’하여 공무원노조를 허용한다고 합의함으로써 사실상 공무원노조의 설립에 합의

- 공무원노조 도입방안에 대한 논의가 노사정위원회를 중심으로 진행되게된 배경은 크게 세 가지임

○ 경제위기를 맞이하여 정리해고제 및 파견근로제 등 노동시장 유연화 조치에 대한 양보의 대가로 노동계에게 중요한 노동기본권 신장 조치 중의 하나로 공무원노조 허용에 합의

○ ILO/OECD 등 국제기구에서 지속적으로 한국정부로 하여금 공무원노조를 허용하도록 압력. 현재 공무원의 노동기본권을 인정하지 않는 나라는 한국과 대만뿐임

○ 공무원직장협의회를 통한 노동기본권 보장이 그 한계에 도달. 현행 직장협의회법은 직장협의회간 연합회 설립금지, 가입대상 및 협의내용의 제한 등 각종 악법조항으로 조직활동이 사실상 봉쇄되고 있음

- 2001년 7월5일 노사정위원회내에 ‘공무원노동기본권분과위원회’를 설치하고 여기서 2001년말까지 총22차례의 협상을 통해 각계의 입장을 조율

○ 현재 대한민국공무원노동조합총연합(대공련)의 전신인 전공연은 공무원노조의 조기합법화를 이루기 위해 노사정위원회에 참여하여 공무원노조에 대한 입장을 적극적으로 주장. 노동3권 허용에 대해서는 노조도입을 먼저 이룬 후 국민의 지지를 바탕으로 단체행동권까지 이를 확대․쟁취한다는 점진주의 노선을 견지

○ 이에 반해 현재 전국공무원노동조합(전공노)의 전신인 전공련은 공무원노조 도입이 지연되는 한이 있더라도 민주노총 등과 연대하여 장외에서 전투적 투쟁으로 공무원노조를 쟁취한다는 비타협적 입장을 표명. 노동3권 허용에 대해서는 한치의 양보없이 일거에 노동3권을 쟁취해야 한다는 급진적 노선을 견지

- 이에 따라 국회에 공무원노조와 관련한 3가지 입법안이 제출되었으나 대체로 노사정위원회에서의 논의를 기초로 한 이호웅의원안 수준으로 의견조율이 이루어짐

○ 정부안(행정자치부) : 공무원노조 명칭 불허, 노동계와 연대 금지 등 사실상 공무원노조를 부정

○ 이호웅의원안(공노련) : 공무원노조 명칭 허용, 2003년 7월 허용, 노동3권중 파업권 불허, 예산 및 법률과 충돌하는 단체협약 체결은 제한

○ 이부영의원안(전공노) : 공무원노조 명칭 허용, 즉시 노조허용, 예산이나 법률적 제약을 초월하는 유보없는 노동3권 허용

- 2003년 노무현 정부가 출범하면서 공무원노조 허용 논의가 더욱 가속화하기 시작. 정부는 공무원노조의 주무부처를 노동부로 변경하고 전향적인 방향에서 노조허용을 추진. 현재 노동부는 정부수정안을 입법 공포한 상태

○ 노동부 입법안의 주요내용과 공무원노조법의 발전방향

1) 공무원노조의 설립단위

- 정부안은 국회․법원․헌법재판소․선거관리위원회․행정부, 특별시․광역시․도․시․군․구를 최소단위로 하여 설립(기관별노조)

- 노조설립은 노동자들의 자주적 권리에 해당하는 사항이기 때문에 설립단위를 법에 규정할 이유가 없음

→ 단체교섭의 단위를 이유로 설립단위를 설정한다 하더라도 98년2월 노사정 합의를 존중하여 국가공무원의 경우 전국단위, 지방공무원의 경우 특별시․광역시․도 단위로 노조를 설립토록 해야 함

2) 노조가입범위의 제한

- 정부안은 특정직, 정무직, 5급이상 일반직 공무원, 지휘감독적 위치의 공무원, 인사․예산․관리운영 업무 종사 공무원, 공안업무 종사자는 제외

→ 향후 5급이하의 공무원 중 부처의 장, 기관의 장 등 지휘․감독적 지위를 가진 자와 경찰, 군인을 제외한 모든 공무원 노동자에게 노조가입을 허용하는 것이 바람직

3) 노조전임관련 규정

- 정부안은 임용권자의 허가가 있어야 하고, 공무원재직기간 통산 5년을 초과하지 못하며, 전임기간 중 임금지급을 금지

- 노조전임허가제 및 전임기간 제한규정, 전임자 임금지급금지 등은 노조의 자율권과 노사자치의 원칙에 위반되므로 삭제하는 것이 바람직

4) 단체협약의 효력

- 정부안은 법령, 조례 및 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의한 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 상실(공무원법정주의 원칙)

→ 예산편성 이전 또는 공무원의 근로조건과 관련된 법령을 개정하기 이전에 국가기관과 지방자치단체는 관계 공무원노조와 긴밀히 협의할 의무를 갖도록 법률에 명기해야

5) 쟁의행위의 제한

- 파업, 태업, 그밖에 업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 행위 금지

→ 앞으로 단체행동권은 노조법상 공익사업에 준하는 범위 내에서 인정해 나가야 함. 공무원의 단체행동으로 국민의 생명, 재산, 공공안정을 해칠 수 있다고 판단할 경우 긴급조정권을 활용하면 됨

- 2003년 10월9일 차관회의에 상정하려던 법안이 무기연기되어 연내입법이 무산될 전망. 유보없는 노동3권을 주장하는 전공노의 강경투쟁 노선이 공노조 입법을 반대하는 보수세력에게 반대명분을 제공

○ 정부 부처간 협의과정에서 법무부와 총리실은 노동부 입법안 중 1) 양대노총 등 외부단체와의 연대, 2) 전국단일노조 등은 불가하다는 입장을 제기

○ 공무원단체(전공노)도 반대하니 입법을 굳이 서두들 필요가 없다는 것으로 정부입장 정리

○ 향후의 전망

: 협상국면에서 투쟁국면으로 전환될 가능성이 커짐

총선정국 등과 연관해 전공노 강경파의 입지가 강화될 듯

대공련 등 협상파의 입지는 약화

내년 2월 전공노 집행부 선거가 관건

2. 공무원노조의 필요성과 의의

1> 공무원노조의 필요성

- 현행 공무원직장협의회는 노동관계법상의 노사협의회와 같은 성격을 가지면서도 그 설립 및 운영의 활성화를 저해하는 각종 규제를 담고 있으며, 실질적인 교섭권도 보장받지 못하고 있음. 특히 법으로 허용된 업무환경개선 등 4가지 사항만 협의하고 그나마 협의사항의 구속력도 부여하지 않음에 따라 구조조정이나 인사문제 등 공무원사회의 핵심 쟁점에 대한 실질적 교섭을 하기 어려운 실정임

- 특히 직장협의회는 합법적인 연합단체를 둘 수 없기 때문에 교섭력이 취약할 수밖에 없으며, 그 가입대상도 지나치게 제한적. 이에 따라 협의회 설치 의무화, 가입대상 범위 확대, 연합단체 결성 허용 등 직장협의회의 개선을 위한 노력도 필요하지만 그 보다는 노동조합을 결성하여 공무원들의 권익을 실현해 나가는 것이 더욱 중요

- 공무원노조가 필요한 이유는 ①공무원의 새로운 정체성 확립, ② 공직사회의 개혁, ③ 공무원의 권익신장 등임

① 공무원의 새로운 정체성 확립

- 정부수립 이후 최근까지 우리 나라의 공무원들은 공직을 담당하면서도 정작 자신들의 이익과 관련해서는 정치적, 사회적 의사형성과정에서 소외되어 왔음. 그 결과 민주화 이후 우리 사회가 급격하게 변화하였음에도 불구하고 하급직 공무원의 보수나 근무조건은 전체 사회의 발전 수준을 따라잡지 못하고 매우 뒤쳐져 있는 상태임

- 더구나 IMF 경제위기 이후 구조조정이 본격화되면서 하급공무원들의 불만은 더욱 확대 강화되고 있음. 현재 공무원 사회는 구조조정에 따른 일방적 인력감축, 정년불평등, 공무원연금법 개악, 성과급제 도입, 개방형 임용제 도입 등 수많은 현안들이 제기되어 있는 상태

- 특히 98년 3월이후 추진된 구조개혁을 통해 약 10만명 이상의 공무원이 감축. 이에 따라 공무원의 신분불안이 심화되고 직업공무원제도의 근간이 흔들리고 있음. 공무원연금 문제의 경우 재정파탄 문제가 제기됨에도 대표가 없어 공무원의 이익을 주장하지도 못해왔음

- 간단히 말해 정부가 공무원들의 신분을 확고하게 보호해주지 않고 있는 것임. 과거에는 공무원에게 수혜-후원의 관계로 국가에 대한 충성심을 이끌어 낼 수 있었음. 그러나 이제 정부는 전통적인 공무원의 특수책임, 특수윤리 강제책을 유지하면서도 처우방식은 민간부문 방식의 경쟁시스템을 도입. 이에 따라 공무원들의 새로운 정체성을 확립하는 문제가 매우 중요한 국가적 과제로 대두

- 국가경쟁력을 강화하기 위해서는 행정개혁의 추진이 불가피. 그렇다면 이같은 서로 상충할 수 있는 문제를 어떻게 해결할 수 있는가? 선진국의 경우 공직사회에 시장경쟁기능을 도입하는 경우 공무원의 노동기본권을 폭넓게 인정하는 것이 일반적. 예를 들어 프랑스, 영국, 미국의 경우 행정개혁을 추진하면서 공무원들이 스스로의 이익을 보호할 수 있도록 공무원들의 노동기본권을 확대․보장

- 대체로 행정개혁의 강도와 공무원의 노동기본권 수준은 밀접한 연관을 맺고 있음. 독일이나 일본의 경우에는 행정개혁을 하지 않는 대신 공무원의 신분을 천직(天職)으로 인정하여 평생동안 신분을 보장하고, 처우도 민간부문보다 더 우대. 그러나 일본의 경우 행정개혁이 추진되면서 공직사회가 ‘혁명적 변화’로 표현할 수 있을 정도로 급격한 변화의 과정에 있음.

- 그러나 우리 나라는 공직사회에 대한 구조조정을 단행하면서 수많은 공무원들을 명예퇴직, 직권면직 등을 통하여 자의반 타의반으로 거리로 내몰고 있으며, 남아있는 사람들에게는 노동강도를 더욱 더 강화. 특히 하위직 위주의 구조조정으로 5급 이상의 조직은 점점 더 비대해지는 등 기형적인 역 피라미드 조직이 양산. 공직사회의 위기가 초래되고 있음

- 이처럼 공무원 구조조정은 숱하게 많은 문제점을 드러내고 있지만 이에 대해 공무원들은 개별적 대응에 그침으로써 공무원들의 신분불안이 커지고 있음. 이제 공무원도 노동조합의 결성을 통해 이러한 문제들에 대응하여 능동적으로 자구책을 마련하지 않으면 안되는 상황에 직면하고 있는 것

② 공직사회의 개혁

- 고위공직자들의 부정과 비리에 대해 우리 국민들은 절망. 더구나 지방자치시대를 맞이하여 상당한 정도의 권력을 이양받은 다수 자치단체장들이 권력을 자의적으로 행사하는 일이 빈번. 그리고 상당수의 단체장들이 비리에 연루. 왜 이런 비리가 꼬리를 무는가?

- 이에 대한 해답은 지방정부에 대한 견제자가 없다는 사실에 있음. 그렇다면 누가 견제자가 없이 풀려있는 지방정부를 견제할 것인가? 지방정부에 대해 중앙정부가 다시 개입하는 일은 불가능하며 바람직하지도 않음. 국민과 함께하는 공무원노조가 바로 대안임. 공무원노조가 내부에서 지방정부를 견제하는 역할을 수행해야 부정부패를 차단해 나갈 수 있는 것

- 한 가지 예. 공무원의 정년이 지금 5급과 6급이 3년의 차이가 남. 이걸 악용하여 자치단체장들이 공무원들에게조차 뇌물을 요구. 그래서 4～5천만원을 갖다 바쳐야 5급으로 승진하는 일이 발생하기도. 노조가 생기면 공무원들이 연줄이나 부정부패에 휘말리지 않고 소신껏 자신의 맡은 바 임무를 추진해 나감으로써 부정부패를 원천적으로 차단할 수 있을 것

③ 공무원의 권익신장

- 공무원의 권익신장도 시급. 우리는 보통 공무원들의 사익추구를 뭔가 부정적인 것으로 인식하기 쉬움. 그러나 사익을 제거하자는 주장은 전체주의적 발상임. 과거 독재정권이 공무원의 사익추구를 억제하였으나 결과는 부정부패의 만연을 가져왔을 뿐임

- 공직자라고 해서 사익추구를 봉쇄하면 오히려 공익에 더욱 커다란 손실을 초래할 수 있음. 이같은 이유로 미국헌법의 기본정신을 이루는 <연방주의 교서>에서는 사익과 사익간의 견제와 균형을 통해 공익을 창출한다고 천명할 정도.

- 민주화가 더 심화될수록 국가권력은 사익을 추구하는 정당들의 각축장이 되게 됨. 대체로 정당들은 사익을 공익으로 일치시키려 노력하는 것이 일반적이지만 그러한 노력은 저절로 이루어지는 것이 아님.

- DJ정권 출범시 국민들은 많은 기대를 하였으나 홍삼비리 및 각종 게이트 사태를 통해서 드러나듯이 결국 DJ정권도 사익추구에 머물렀음. 모든 정권이 예외없이 견제받지 않은 상태에서 사익을 추구

- 사익추구행위는 그 자체가 부정적인 것이 아님. 문제는 그것이 아무런 견제장치 없이 밀실에서 은밀하게 추구되고 있다는 점에 있음. 사익과 사익간의 견제와 균형의 원리에 의해 공익을 창출할 수 있음. 국민의 지지를 받는 공무원노조가 정당정부의 사익추구를 견제함으로써 더 높은 차원의 국익을 수호할 수 있는 것임

- 따라서 공무원들에게 성직자적 윤리를 강요하기 보다는 노동조합을 통해 자신들의 사익을 추구하도록 보장함으로써 더 맑고 투명한 공직사회를 건설할 수 있는 것임. 요약하면 공무원노조는 국민의 희망이 되어야 하는 것임

2> 공무원노조 출범의 의의

- 2002. 3/16 헌정사상 최초의 공무원노조인 대한민국공무원노동조합총연맹(위원장: 이정천, 전북도청)출범. 3/23 두 번째로 전국공무원노동조합(위원장: 차봉천, 국회)가 출범. 대중적인 참여와 축복 속에 출범하지 못하고 정부의 원천봉쇄속에서 출범

- 왜 정부는 공무원노조의 출범을 공권력을 동원해 막고자 하였는가? 그것은 공무원노조가 정식 출범하게 되면 더 이상 관치행정이 불가능하기 때문. 공무원노조가 본격 활성화되면 민주적 행정이 불가피

- 어쨌든 공무원노조가 출범함으로써 이제 한국의 국가는 사회위에 일방적으로 군림하던 과대성장국가에서 공무원들이 스스로 노동자로서의 의식을 갖게 됨으로써 일정한 정도로 친노동적인 정부로 변화할 가능성을 갖게 됨

- 공무원노조가 활성화되면 무엇이 얼마만큼 달라질 것인가? 무엇보다 진정한 민주화를 통해 질높은 민주주의를 실현할 수 있게 될 것임. 공직사회가 민주화됨으로써 관치행정이 일소되고 민주행정이 정착되어 갈 것임.

- 또한 공무원의 권익이 신장됨으로써 부정부패의 유혹에서 벗어나게되고 결과적으로 대국민 서비스를 개선할 수 있음

- 간단히 말하면 국민에게 희망을 주는 공무원노조가 탄생하게 된 것

- 또한 한국에는 노동자의 이익을 대변하는 노동자정당이 없음. 그런 면에서 정부영역에서 노동자의 이익을 대변하는 노조가 출현함으로써 이제 공무원노조가 선진국에서의 노동자정당과 마찬가지의 역할을 수행해야 할 것임

- 공무원노조가 노동자정당과 마찬가지의 역할을 수행한다는 것은 정당활동을 해야 한다는 것을 말하는 것은 아님. 공무원노조의 정당활동 문제는 신중히 접근해야 할 문제임. 선진국의 경우에도 영국, 독일 등은 정치활동을 불허하고 있으며, 프랑스도 원칙적으로 정치활동을 금지하고 있음. 다만 미국의 경우 일부 주에서 정치활동을 허용

- 현재 한국정치는 지역주의 대결이 아직도 기본적인 대립라인으로 구축되어 있는 상태임. 이같은 상태에서 공무원노조의 정치활동을 허용할 경우 지역별로 지역당을 지지함으로써 공무원의 정치적 분열을 초래할 것이 분명

- 다른 한편 공무원노조가 단순히 임금 등 경제투쟁에 매몰될 경우 국민적 설득력을 획득하기 어려움. 공무원노조는 무엇보다 정부내에서 노동자의 이익을 신장하는 역할을 수행해야 함. 즉 근로조건 개선 등을 요구하며 장외로 뛰쳐나가는 운동이 아니라 공무원뿐만 아니라 전체 사회의 이익을 수호하는 정책개발을 통해 장내를 장악하는 운동이 되어야 할 것임

- 선진국의 공무원 노동운동에서도 보수나 근로조건보다는 정부정책에 적극 개입하여 국가운영의 한 주체로서의 역할을 수행하는 것이 일반적임

- 현재 공무원 노동운동내에 전투적 투쟁만능주의가 존재하는 것이 사실. 목표를 실현하기 위해서는 집회나 투쟁이 필요한 것이 사실. 그러나 공무원 노동운동은 민간부문의 운동방식을 그대로 답습해서는 안됨. 왜 민간 노동자들이 파업이나 대규모 시위투쟁을 하지 않을 수 없었는가? 그것은 비수용적인 정부에 대해 민간부문의 요구를 제기하기 위한 것이 주목적이었음

- 그러나 공무원노조는 그럴 필요성이 적음. 공무원은 정책을 직접 수립하는 입장에 있기 때문. 공무원노조는 정책수립과정에서 공무원노동자들의 요구를 제기하기만 해도 막강한 영향력을 가질 수 있음. 결국 하위직 공무원들의 정책역량 강화가 무엇보다 중요한 것. 5급을 왜 노조에 포함시켜야 하는가 하는 이유는 바로 여기에 있음

- 궁극적으로 공무원노조는 국가이익의 수호자로서의 역할을 수행해야 할 것임. 우리 사회에서도 민주주의가 공고화되면서 나라의 주인이 수시로 바뀌게 됨. 민주주의는 불확실성의 제도화를 의미하는 것이기 때문에 누가 정권을 담당할지가 확정되어 있지 않음. 이같은 상황속에서 정당의 사익추구를 견제하고 국가의 연속성을 담보하는 역할은 공무원노조가 수행해야 할 막중한 책무에 해당

3> 공무원의 노동자성

- 공무원노조가 출범함으로써 한국의 공무원도 이제 노동자로서 새롭게 탄생하게 됨. ‘공무원도 노동자’라는 점에 대해서는 국제사회에서 보편적으로 인정되고 있음. 이는 OECD 국가들에서 모두 공무원의 노동기본권을 보장하고 있는 사실을 통해서도 확인가능

- 여기서 ‘노동자’라 함은 ‘별도의 생산수단을 보유하지 않고 사용자에게 얽매여 일하는 사람’을 가리키는 것으로 공공부문과 민간부문을 모두 포괄. 공무원도 자신의 몸뚱아리 하나에 의존하여 살아간다는 점에서 일반노동자와 다를 것이 없음

- 노동자는 가진 것이 몸 하나뿐이기 때문에 쪽수가 중요. 즉 많이 뭉쳐야 힘을 가질 수 있는 것. 노동자가 흩어지면 죽음만이 있을 뿐. 잘 뭉치기 위해서는 서로를 존중해주는 평등주의가 바탕에 깔려야 하고, 동지에 대한 신뢰가 강화되어야 함. 노동자들이 ‘의리’를 중시하는 것은 바로 이 때문

- 공무원의 경우 제조업의 생산직 노동자들과 근무형태는 다를지라도 모두 같은 노동자라는 보편성을 공유하고 있는 것임. 물론 공무원의 경우 이같은 보편성과 더불어 공직자라는 특수성을 갖고 있음

- 공무원이 일반노동자와 다른 점은 공무원의 보수 및 근로조건이 모두 국회의 예산과 법률에 의해 결정되어진다는 사실임. 공무원의 경우 법정주의 원칙에 의해 법률에 의하지 않고서는 단돈 100원도 지출할 수 없음. 따라서 앞으로 공무원노조와 정부가 협상을 통해 임금과 근로조건에 대해 합의한다고 하더라도 여전히 국회에서 의결되지 않으면 아무런 효력을 가질 수 없음

- 이같은 ‘공무원 법정주의’ 원칙 때문에 공무원노조의 완전한 노동3권은 원천적으로 불가능. 공무원의 특수성은 공무원 노동운동에 전혀 유리한 변수가 아닌 것

- 그럼에도 현재 많은 공무원들이 노동자로서의 보편성보다는 공직자로서의 특수성을 강조하며 일반노동자들과의 차별성을 앞세우고 있음. 그러나 이같은 차별주의는 극복대상임.

- 하위직의 한이 무엇인가? 그것은 승진함으로써 하위직을 하루라도 빨리 벗어나 제대로 대우받고 일하는 것 아닌가? 그러나 하위직 공무원들의 한이 지나치면 출세에 대한 집착으로 연결되기 쉬움. 그리고 국민과 민간노동자들을 무시하는 특권의식으로도 표출될 수 있음

- 공무원 노동운동 내부에는 지금 차별을 지향하는 마음이 상존. 나는 누구 누구와 다르다 등등. 출세주의, 분열주의 등은 모두 이같은 차별주의 사고에서 비롯. 그러나 노동조합은 평등주의를 근본원리로 하고 있음. 누구 누구와 다르다는 점보다 ‘우리는 하나다’는 단결과 화합이 노동운동의 기초. 따라서 차별주의를 극복하지 못하면 진정한 의미에서의 단결을 이룰 수 없음. 마음과 마음으로 연결되지 못하면 콩가루나 마찬가지가 되는 것

- 또한 공무원 노동자들이 민간부문과 다른 특수성만을 강조하면 할수록 공무원 노동운동의 명분을 찾기 어렵게 되고 1천3백만 노동자들의 지지를 받기 어려워짐. 또한 국민여론의 지지를 받는 공무원노조 도입이 어려워질 뿐만 아니라 향후 공무원노조 활동에서도 많은 어려움에 봉착할 수밖에 없는 것.

- 국민의 지지를 못받는 운동은 죽을 수밖에 없고 결국 운동 주체들이 그 피해자가 될 수밖에 없음. 국민의 지지를 받는 책임있는 공무원 노동운동이 되어야만 국가운영의 실질적 주체가 될 수 있는 것

- 정부의 일각에서 공무원의 특수성을 부풀리면서 공무원노조의 도입이 시기상조라는 입장을 견지해왔던 것도 바로 이같은 이유때문. 일부에서는 공무원노조 허용이 시기상조라며 공무원노조에 대한 국민적 공감대 형성이 선행되어야 한다고 주장

- 그러나 1953년에 제정된 노동조합법에서도 일반공무원의 노동기본권을 보장한 바 있음. 이미 50여년전에 이미 허용되었던 공무원노조가 이제 와서 시기상조라는 주장은 전혀 설득력이 없음

- 1996년 8월 노사관계개혁위원회와 국민경제연구소가 공동으로 실시한 여론조사에서도 전체 응답자의 63.7%가 공무원의 단결권을 보장해야 한다고 응답. 뿐만 아니라 최근 많은 국민들은 직장협의회 결성 이후 공직사회가 매우 긍정적으로 변모했다고 평가. 특히 기득권집단들보다 우리 사회의 개혁을 희망하는 절대다수의 일반국민들은 공무원노조가 진정한 공직사회 개혁의 촉매제 역할을 수행할 수 있기를 희망

- 공무원노조가 허용되고 앞으로 제대로 활동해나가기 위해서는 지속적으로 국민적 공감대를 형성할 수 있어야만 함. 국민과 함께하는 공무원 노동운동, 국민의 지지를 받는 공무원 노동운동이 되어야 함

- 따라서 공무원들이 자신들의 특수성을 지나치게 강조함으로써 국민여론으로부터 고립을 자초할 것이 아니라 노동자로서의 보편성을 강조하는 방향으로의 의식전환을 이루어야 하고, 이를 통해 1천3백만 노동자들과 함께 하려는 노력을 본격화해 나가야 함

- 우리 사회의 민주주의는 형식적/절차적 수준을 넘어서 실질적/참여적 민주주의로 발전하는 과정에 있음. 앞으로 공무원노조는 이러한 한국 민주주의의 질적 수준을 선진화하는 데 선도적 역할을 수행해 나가야 할 것임

3. 노사정위원회에서의 공무원노조 논의현황

1) 공무원노조 논의의 배경

□ 공무원노조 논의가 노사정위원회에서 본격 진행되게 된 배경은 크게 세 가지임

○ 98년 제1기 노사정위원회에서 노동계의 정리해고제 수용의 대가로 공무원노동기본권 보장에 대해 합의

- 98년 ‘2․6 사회협약’을 체결하면서 공무원의 노동기본권 보장을 위해 제1단계로 공무원직장협의회를 허용하고 제2단계로 공무원노조를 허용한다는 것에 대해 기본 합의를 도출

<노사정위원회 제1기 합의사항>

○ 정부는 ‘99년 1월부터 공무원의 직장협의회 설치를 위한 관련 법안을 ’98년 2월 임시국회에 제출하고, 공무원의 노동조합 결성권 보장방안은 국민적 여론 수렴과 관련 법규의 정비 등을 고려하여 추진한다.

- 제1단계 : 직장협의회 허용

▪구성 : 각 부처, 광역시 도, 시군구단위로 설치

▪기능 : 고충사항 등을 처리

▪시기 : ‘99년부터 시행

- 제2단계 : 노동조합 허용

▪구성 : 국가공무원은 전국단위, 지방공무원은 광역시․도 단위로 설립

▪기능 : 보수 기타 근무조건에 관한 단체교섭 허용, 단체협약 체결권 및 단체행동권은 불인정

▪시기 : 국민적 여론수렴 및 관련 법규의 정비 등을 고려하여 시행

○ ILO/OECD 등 국제기구의 지속적인 압력

- ‘94년 OECD 가입 이후 ILO/OECD 등 국제기구에서 우리 나라의 공무원노동기본권 문제에 대해 수 차례 압력을 제기하였으며, 2002년 4월 OECD 제100차 ELSAC 정례회의에서도 공무원노동기본권 문제를 중점 점검사항으로 설정

○ 직장협의회를 통한 노동기본권 보호의 한계 봉착

- 98년 ‘2․6 사회협약’에 따라 공직협법이 제정(’99. 12.31.)․시행되고 있지만 연합회 설립금지, 가입대상 및 협의내용의 제한 등 각종 제약으로 직장협의회 설립과 활동이 사실상 형해화

2) 논의 경과

□ 2001. 7. 5. 노사관계소위원회 제43차회의에서「공무원노동기본권분과위원회」를 구성하기로 합의한 이후, 2001. 7. 19일부터 2001. 12. 24일까지 총 22차례의 회의를 개최하고 행정개혁과 공무원노조와의 관계 및 외국의 입법례와 실제적 기능에 대한 전문가 의견청취, 입법내용에 대한 노사입장 표명 및 토론 등을 진행

￭제1차회의(7. 19)～제2차회의(7. 27): 공무원노동기본권 분과위원회 구성 및 운영방안, 분과위 논의내용 및 논의 일정에 대해 논의

￭제3차회의(8. 13)～제4차회의(8. 21): 공무원단체활동과 행정개혁, 행정개혁의 방향과 공무원노조에 대해 전문가 의견청취 및 토론

￭제5차회의(8. 28)～제6차회의(8. 31): 공무원직장협의회의 문제점, 공무원노조와 공무원직장협의회와의 관계설정 등에 대해 토론

￭제7차회의(9. 4)～제10차회의(9. 14): 외국(독일, 미국, 프랑스, 일본의 입법례와 실제적 기능에 대해 전문가를 초청하여 설명을 듣고 토론

￭제11차회의(9. 21)～제15차회의(10. 16): 공무원노조의 조직대상과 범위, 노동3권의 인정범위, 노조의 조직 및 구성, 노조의 교섭구조 및 교섭내용, 복수노조 및 노조전임자 문제, 분쟁조정 및 입법형식 등 입법내용에 대해 노사가 의견을 표명하고 토론

￭ 제17차회의 : 이해당사자의 부가적 의견청취

- 의견청취대상: 관리직에 있지 않은 5급공무원, 경찰, 소방, 교정, 국정원 등 근무 특수직 등

￭ 제18차회의～19차회의 : 쟁점별 세부 절충을 통한 의견접근(워크숍 개최)

￭ 제20차회의～22차회의 : 노사소위 보고문건 정리 및 보고

□ 총 22차례에 걸쳐 심도 있는 논의를 진행하였으나, 노동3권의 인정범위, 가입대상, 조직형태 및 구성, 교섭사항 등 입법내용과 관련된 세부 쟁점들에 대해 노정간 상당한 의견차이를 노정

□ 노동계에서는 정부측내의 의견조율 및 단일안 마련을 촉구

- 전체 10개항의 쟁점 중 조직형태, 정부측 교섭당사자, 교섭사항, 분쟁조정 및 처리기구 등 4개항에 대해서는 정부내에서 조차 의견일치를 보지 않는 등 무성의로 일관

- 이에 상무위(1.29. 25차)에 논의상황을 보고하였고, 이후 공무원노동기본권실무협의회를 구성하여 여기서 쟁점사항들을 더 조율하기로 합의

- 02년 2월27일 정부측 단일안 제출

- 실무협의회와 병행하여 서울, 부산, 대구, 광주, 인천, 대전, 춘천 6개 도시를 대상으로 3월 7일부터 22일까지 공청회를 실시하기로 하였으나 대구를 제외하고는 전공련의 실력저지로 공청회 무산

3) 주요 논의사항

(1) 공무원노조 도입시 조직 가능한 공무원 수 추산

○ 현재 공무원 85만명 중 노조조직대상은 6급 이하만을 고려할 경우 대략 35만명 정도(경찰, 소방직 제외)가 될 것으로 추산

(2) 쟁점별 노정입장

□ 그 동안 논의를 통해 쟁점별로 조율된 정부와 노동계의 입장을 정리하면,

○ 연내입법화, 가입대상, 조직형태, 정부측 교섭당사자, 교섭대상, 노조전임자, 복수노조, 입법형식, 직장협의회 존치문제 등에서는 의견접근이 이루어졌으나, 노조명칭사용문제, 시행시기, 노동권 인정범위 등에 대해서는 오랫동안 의견접근이 안되어 왔음

쟁 점	정 부	노 동 계
명 칭	∘공무원단체, 공무원조합	∘공무원노동조합
시행시기	∘연내입법후 2006년 1. 1부터 시행	∘연내입법후 2004. 1. 1부터 시행
가입대상	∘공안․관리업무 제외, 6급이하	∘공안․관리업무 제외, 6급이하
노동권의 인정범위	∘단결권+단체교섭권	∘단결권+단체교섭권+ 협약체결권
조직형태	∘국가공무원-전국단위 ∘지방공무원-광역시․도단위	∘국가공무원-전국단위 ∘지방공무원-광역시․도단위
교섭당사자	∘전국단위-중앙인사위원장 ∘지역단위-광역단체장	∘전국단위-중앙인사위원장 ∘지역단위-광역단체장
교섭대상	∘보수 기타 근무조건에 관한 사항	∘보수 기타 근무조건에 관한 사항
노조전임자	∘불인정, 다만 Time-off인정	∘인정, Time-off 수용가능
복수노조	∘허 용(교섭창구 단일화 전제)	∘허 용(교섭창구 단일화 전제)

※ 타임오프(Time-off)는 노조전임자에 대해 노조활동에만 전념할 수 있도록 일정한 시간을 부여하는 제도를 말함

○ 노조명칭 사용여부

- 행자부에서는 노조를 인정한다면서 노조명칭을 사용하지 않았으면 좋겠다는 주장을 제기. 행자부의 주장대로 일부 국가에서는 노조 명칭대신에 연합회, 조합, 직원단체 등의 명칭을 사용하고 있는 것이 사실. 그러나 문제는 이들 국가가 노조명칭을 사용하지 않는 가장 큰 이유는 공무원들 스스로가 다른 명칭을 선호하기 때문이라는 사실임

- 그러나 한국에서는 양대 공무원조직이 모두 공무원 노동조합 명칭을 사용하고자 하고 있음. 명칭사용 여부는 공무원들이 자주적으로 결정할 사안임

- 더구나 헌법 제33조 제2항에서도 “공무원인 근로자는”이라고 표현함으로써 공무원의 노동자성을 분명히 인정

- 또한 1998년 경제위기극복을 위해 노사정이 합의한 2․6 사회협약에서는 2단계로 ‘국민적 여론수렴과 관련법규의 정비 등을 고려하여 공무원노조를 허용한다’고 합의한 바 있음. 따라서 노조 명칭 사용을 문제삼는 정부측의 주장은 스스로의 합의조차 번복하는 행위

○ 시행시기

- 정부는 98년 2.6 사회협약을 통해 공무원노조를 허용한다고 이미 합의한 바 있음. 따라서 이미 지난 4년 동안 공무원노조가 유예된 것으로 보아야 할 것임. 그럼에도 정부는 앞으로 법제화가 된 이후에도 3년간 더 유예를 해야 한다고 주장

- 노동계에서는 정부가 상반기 중에 노조도입을 법제화하고 2003년에는 시행할 것을 요구

○ 노동3권 허용범위

- 현재 논쟁은 단체협약 체결권을 둘러싸고 진행. 공무원노동자가 일반노동자들과 다른 것은 공무원의 경우 보수나 근무조건 등이 모두 법률에 의해 정해진다는 점

- 이같은 공무원법정주의 원칙 때문에 공무원의 경우 단체협약을 체결하더라도 법제화가 안되면 아무 소용이 없게 됨. 따라서 한국노총은 단체협약체결에서 더 나아가 정부가 합의사항을 법제화할 것을 요구하고 있는 상태임

4. 선진국의 공무원노조

1) 프랑스

1> 프랑스 공무원노조 개관

□ 세계적으로 가장 폭넓은 노동기본권 향유

- 프랑스는 전세계적으로 공무원의 노동기본권이 가장 폭넓게 인정되는 나라임. 원칙적으로 일반 노동자에게 인정되는 노동3권을 공무원에게도 대부분 보장. 다만 국민에 대한 행정서비스의 제공이라는 업무상 특수성 및 공무원지위의 법정주의 원칙에 의거 노동3권 행사와 국민 일반이익 간의 조화가 이루어지도록 조정

- 프랑스 공무원노조는 단순히 폭넓은 노동기본권을 행사하는 데 그치는 것이 아니라 전국수준, 직군수준, 기관수준 등 다양한 수준에서의 참여를 통해 사실상 국정운영의 한 주체로서의 역할을 담당. 이러한 폭넓은 권리를 행사하고 있음에도 불구하고 프랑스 공무원들은 신분보장이 잘 되어 있으며, 민간부문과 비교해 보수도 양호

□ 프랑스 공무원노조의 특성은 강력한 국가주의 전통과 연관

- 폭넓은 노동3권을 향유하면서도 공무원신분이 잘 보장되어 있는 프랑스 공무원노조의 특성은 프랑스의 강력한 ‘국가주의’(statism) 전통과 밀접한 연관. 프랑스의 근대화 과정에서는 국가가 결정적인 역할을 수행. 중앙정부의 개입을 통한 근대화 프로그램을 실행해왔던 것

- 국가 중심 근대화 프로젝트를 실행하는 과정에서 공무원노조와의 타협이 긴요했음. 제2차대전이후에서 70년대 중반까지의 고도성장 과정에서 정부의 역할이 증대되었고, 복지국가의 확대는 공무원의 양적 팽창을 초래. 이 과정에서 프랑스 ‘국가공무원 최고회의’는 정부와 공무원노조 사이의 타협을 위해 매우 중요한 역할을 수행

□ 공무원의 개념과 범위

- 프랑스의 현행 국가․지방공무원법에 따르면 공무원(fonctionnaire)은 “중앙행정부처나 국가의 대외적 업무담당기관 또는 국가공공기관의 상근 상설직에 계급제도상의 일정한 지위를 갖고 임명된 자”로 정의

- 공무원도 직업생활자로서의 노동자성을 인정받지만 일반 노동자와 달리 특수한 지위를 갖는 것으로 이해. 공무원의 지위는 당사자 사이의 계약에 의해 결정되는 것이 아니라 헌법과 법률로 보장. 이같은 공무원지위의 특수성으로 인해 공무원의 권리의무 및 노동관계는 원칙적으로 노동법이 아니라 공무원법에서 규율

- 공무원은 한번 임용되면 평생고용을 보장받음. 어떤 기관에서 일하든 임금 등 근로조건에서의 차이가 없으며, 민간부문과 비교하면 하위직 공무원은 높은 반면에 고위직은 상대적으로 낮은 편

- 프랑스의 공무원은 지방직과 계약직을 포함해 약 500만명으로 전 노동력의 약 20%를 차지해 다른 나라들과 비교해 공무원의 비중이 매우 높은 편

2> 공무원노조의 조직과 활동

□ 공무원 단결권 보장의 법률적 근거

- 프랑스에서 일반 노동자들의 단결권이 인정된 것은 1884년임. 그러나 공무원의 단결권은 1946년 프랑스 제4공화국 헌법을 통해서 보장받게됨. 헌법은 “모든 인간은 조합활동을 통해 자신의 권리와 이익을 옹호하고 자신이 선택하는 조합에 가입할 수 있다”고 규정. 여기서는 단결권의 주체를 ‘근로자’가 아닌 ‘모든 인간’으로 표현

- 현행 공무원법(제1권 제8조 제1항)에 따르면 “공무원은 노동조합을 자유롭게 설립, 가입, 활동할 수 있다’고 규정. 원칙적으로 모든 공무원이 단결권을 가짐. 경찰, 법관, 소방관, 교도관 등도 모두 단결권을 향유. 단 군인은 단결권이 없으나 일반 결사체구성은 가능

□ 프랑스의 노동조합 조직

- 프랑스의 노조는 이념적 노선에 따라 파편화되어 있으며, 이에 따라 조직적 취약성을 면치 못하고 있음. 프랑스 노조의 조직적 취약성은 무엇보다도 수평적 차원에서의 조직적 다원주의를 통해 잘 드러남.

- 법적으로 대표성을 인정받는 ‘대표적 노조’(syndicat représentatif)만해도 5개 총연합단체가 존재하며, 최근 2개의 연합단체가 추가되어 총 7개의 대표적 노조가 활동. 노동총동맹(CGT), 노동자의힘(FO), 프랑스민주노동총동맹(CFDT), 프랑스기독노동자총동맹(CFTC), 프랑스관리감독직총동맹(CGC), 전국독립노조연맹(UNSA), 전국교육연맹(FEN) 등. 공무원은 주로 이들 7개 대표적 노조에 가입

- ‘노동총동맹’은 프랑스에서 가장 오래된 노조로서 1895년에 창립. 노동총동맹은 노동자들의 직접행동을 선호하는 아나코-쌍디칼리즘에 근거하여 기업수준에서의 전투적 행위와 파업에 주력. 2001년 현재 조합원은 약 65만여명으로 프랑스 최대의 노동조합이며, 정치적으로는 공산당과 매우 긴밀한 관계

- ‘노동자의힘’은 1948년 노동총동맹이 정치적 중립이라는 당초의 노선을 견지하지 않고 공산당과 긴밀히 연계하자 이에 반발해 결성된 조직. 정치적으로 사회주의 성향을 갖고 있지만 표면적으로는 정치적 중립을 견지. 2001년 현재 조합원은 약 50만명이며, 공무원과 공공기업이 주축

- ‘프랑스기독노동자총동맹’은 1919년 화이트칼라 노동자들을 주축으로 결성되었으나, 최근에는 엔지니어링, 화학, 건설 등 제조업으로 그 무게중심이 이동. 계급화해를 주장하는 기독교의 전통에 기반하고 있으며, 조합원은 약 10만명 정도

- ‘프랑스민주노동총동맹’은 프랑스기독노동자총동맹 내에서 기독교와의 절연을 주장한 다수파들이 떨어져 나와 결성한 조직. 노동총동맹과 더불어 1968년 5월투쟁을 비롯한 프랑스의 대규모 노사갈등을 주도하는 역할을 수행. 현재 노조원은 약 52만명 정도이며, 보건, 지방정부, 교사, 수송 등이 핵심

- ‘프랑스관리감독직총동맹’은 1944년 조직되었으며, 엔지니어링, 은행, 화학, 판매원 등의 간부급이 주요 기반. 조합원은 약 12만여명

- 프랑스의 제6번째 노조에 해당하는 ‘전국독립노조연맹’은 공공부문의 일부에서만 대표적 노조로서의 지위를 인정. 1993년 교사와 경찰 등 공무원들을 주축으로 결성. ‘전국교육연맹’은 교육분야에 한정해서 대표적 노조로서의 지위를 보유

□ 프랑스 노조의 조직적 특성: 조직적 파편화와 낮은 조직률

- 프랑스의 노조는 수평적 차원에서 수많은 노조들로 파편화. 이것은 민간부문만이 아니라 공무원노조의 경우에도 마찬가지. 따라서 프랑스의 노조는 선진국 중에서 그 조직력이 가장 취약한 수준을 벗어나지 못하고 있는 실정

- 프랑스노조의 취약성은 조직적 파편화뿐만 아니라 선진국 중 가장 낮은 노조조직률을 통해서도 잘 나타남. 프랑스의 노조조직률은 현재 8～9%에 불과. 프랑스의 노조조직률이 이처럼 낮은 수준에 머물고 있는 가장 큰 이유는 법조항(erga omnes)에 따라 노조가 맺은 단체교섭이 비노조원들에게도 자동적으로 효력을 갖기 때문. 즉 노조에 가입하지 않아도 노조혜택을 받을 수 있기 때문에 수많은 노동자들이 무임승차를 선호

- 프랑스 노조의 조직적 취약성은 국가의 적극적 역할의 결과이기도 함. 프랑스의 국가는 노조조직의 조직적 취약성을 보상해주기 위해 일련의 조치를 취했으나 그것은 오히려 노조의 조직적 취약성을 더욱 강화

- 먼저, 국가는 5개의 대표적 노조들에게 모든 피고용인의 이익을 대표할 수 있는 특별한 법적 권리를 부여. 그러나 그 결과 개인들이 노조에 가입할 수 있는 유인을 갖지 못하게 되고, 노조는 더욱 더 정부에 의존적

- 또한 각종 사회입법을 통해 국가가 개별노동자들에게 노조의 단체교섭을 통해서 획득할 수 없는 다양한 혜택을 부여함으로써 노동자들이 노조가입의 동기를 갖지 못함.

- 국가는 또한 노조의 조직적 결함을 공공조직체에서의 역할증대를 통해 보상. 그 결과 노조는 민간부문보다 공공부문에서의 역할을 더욱 확대. 이에 따라 민간부문의 조직률이 한 자리수에도 못미치는 데 반해 공무원노조의 경우 조직률이 35～40%에 달함

□ 단결권 행사의 구체적 내용

- 공무원법은 단결권 보장과 원활한 공무수행의 확보라는 두 개의 목표를 조화시키기 위해 단결권 행사의 구체적 내용을 규정. 즉, 노조사무실의 제공 및 사용, 노조회의의 개최, 노조유인물의 게시 및 배포, 조합비의 징수, 노조임원에 대한 노조활동수단의 제공(업무면제 등)에 관한 기준을 규정

- 노동법에서는 노동자들에게 미치는 현실적 영향력의 차이를 법적으로 인정하여 노동조합을 대표적 노조와 일반 노동조합으로 구분하여 대표적 노조에게는 일정한 법적 혜택을 부여

- 대표적 공무원노조의 경우 국가공무원최고회의(Conseil), 공무원행정위원회(Commissions)나 공무원전문위원회(Comités)에서 공무원을 대표할 권한을 부여

□ 노조사무실의 제공

- 노동법에서는 노동자 200인이상을 사용하는 기업에 노조지부가 결성되는 경우 사용자가 노조에 대해 사무실을 제공토록 하고 있음. 공무원의 경우 50명이상 행정기관은 해당 기관에 노조지부를 결성한 대표적 노조들이 가능한 한 별개의 노조사무실을 사용할 수 있도록 조치하되, 이것이 곤란한 경우에는 공동의 노조사무실을 제공하여야 함

- 공무원 수가 500명을 초과하는 경우에는 각 대표적 노조에게 별도의 사무실을 제공하여야 함. 이 때 동일한 연합단체 또는 총연합단체에 소속된 노동조합들은 동일한 사무실을 사용하여야 함. 제공된 노조사무실은 노조활동에 불가결한 설비를 갖추고 있어야 함

□ 노조의 회의활동 보장

- 노조는 근무시간외에 행정기관 건물 내부에서 정례회의 또는 보고회를 개최할 수 있음. 근무시간에 회의를 개최할 경우는 업무를 수행하지 않는 공무원 또는 회의참석을 위한 특별허가를 받은 공무원만이 회의에 참석 가능. 대표적 노조들은 근무시간에 1시간을 초과하지 않는 범위에서 월례보고회를 개최할 수 있음

- 회의와 관련하여 노조로부터 위임받은 모든 대표자는 소속되어 있지 않은 행정기관 건물 내부에서 해당 노조에 의해 개최되는 회의에 자유롭게 참여할 수 있고, 다만 해당 행정기관장에게 회의개최 이전에 이러한 대표자의 참여를 통보해야 함

- 노조회의 개최는 업무의 정상적인 운영을 저해하거나 행정기관 이용자들에게 해당 기관의 업무시간을 단축하는 결과를 초래하여서는 아니됨. 회의개최 1주일 이전에 회의개최를 신청하여야 함

□ 노조유인물의 게시 및 배포

- 노조유인물은 전용게시판에 게시해야 하며, 전용게시판은 직원들이 용이하게 접할 수 있지만 일반 공중이 통상적으로 접할 수 없는 장소에 마련되어야 함. 게시장소 관할의 행정책임자에게 게시된 문서의 사본을 제출하거나 문서의 종류 및 그 내용에 관한 사항을 통지하여야 함

- 유인물 배포는 업무의 정상적인 운영을 저해하여서는 아니되며, 업무시간에 배포되는 경우에는 근무중에 있지 않거나 업무면제를 받은 자에 의해서만 배포가 행해질 수 있음

□ 조합비의 징수

- 노동법에서는 사용자가 노동자의 임금에서 노조비를 공제하여 노조에 인도하는 것을 금지하고 있고, 기업내에서의 노조비 징수가 노조활동의 일환으로 허용되고 있음. 공무원의 경우도 이와 마찬가지임

- 노조비의 징수는 행정건물 내부의 일반공중에게 개방되지 아니한 장소에서 근무중에 있지 않거나 업무면제를 받은 노조의 대표자들에 의해 이루어져야 함

□ 노조전임자 및 노조임원의 활동시간 부여

- 노조업무를 위한 파견, 노조회의 참석을 위한 시간의 보장, 공무원최고회의, 공무원행정위원회, 공무원전문위원회 등 공무원협의기구 참석을 위한 시간의 보장, 노조활동을 위한 업무의 면제(전임자의 보장)등이 일반적으로 행해짐

- 노조전임자의 업무면제는 일정한 기준에 따라 해당 부처의 장관이 정함. 예를 들어 공무원의 수가 25,000명 초과하지 않는 경우 350명당 1명의 완전한 업무면제, 공무원의 수가 50,001～100,000명의 경우 400명당 1명의 완전한 업무면제, 공무원의 수가 200,001～300,000명의 경우 500명당 1명의 완전한 업무면제, 공무원의 수가 600,000명을 초과하는 경우 2,000명당 1명의 완전한 업무면제 등

- 전임자의 수는 노동조합의 대표성을 고려하여 노조들 사이에 배분되며, 노조들은 노조임원들 가운데 업무면제 해당자들을 자유롭게 지정할 수 있고, 대상자명부를 장관 및 관련 부서의 장에게 제출하여야 함

- 업무면제 대상 공무원의 업무면제 기간동안의 승급․승진은 업무면제 부여일에 해당 관계인과 동일한 지위를 갖고 있고 있는 자들의 평균적인 승급․승진을 기초로 하여 평가됨

3> 공무원노조의 단체교섭권

□ 공무원협의체를 통한 노정간 접촉

- 정부와 공무원노조 사이의 접촉을 위한 제도화된 방법은 협의기능을 갖는 기구를 통한 협의, 정기적인 단체교섭 등 크게 두 가지

- 먼저, 협의기구를 통한 노조와 정부사이의 협의는 법안제정을 하기 위함. 국가공무원최고회의, 공무원행정위원회, 공무원전문위원회 등은 협의를 위한 대표적인 기구. 정부는 세 기구 모두와 협의를 해야 하며 협의를 거치지 않고 법률을 제정하면 불법행위에 해당

(1) 국가공무원 최고회의

․ 중앙단위 노사협의회로 공무원 전체에 관련되는 정책사항에 대해 협의. 국가공무원 관련 최고회의, 지방공무원 관련 최고회의, 의료공무원 관련 최고회의가 있으며 법관과 군인을 위한 최고회의도 둘 수 있음

․ 국가공무원최고회의는 노정 각각 20명씩 총 40명의 위원으로 구성되며, 임기는 3년. 전국에 단 한 개의 국가공무원최고회의가 존재하며, 수상의 주재하에 운영. 최고회의의 정부측 대표는 수상을 필두로 하여 관계부처의 국장 등 20명이며, 노조측의 경우는 7개 대표적 노조에 의해 선임

․ 최고회의에서는 국가기능에 관련된 모든 사항에 대해 협의하고 의견을 제시할 수 있음. 국가공무원 전체에 영향을 미치는 법률과 명령의 안, 특수직 공무원규칙에 있어서 일반원칙을 벗어나는 계획안, 부처를 초월하는 직군관련 법령안 등은 의무적으로 최고회의에 상정하여 사전협의해야 함. 재심위원회를 상설기구로 두어 징계․해고․승진 등에 대한 재심을 함

․ 지방공무원 최고회의와 의료공무원 최고회의도 국가공무원 최고회의와 같은 원리에 의해 구성되고 운영됨

(2) 공무원행정위원회

․ 약 1,700여개에 달하는 공무원의 각 직군별로 설치되어 운영. 노사동수로 구성되며 노측은 대표적 노조에 의해 선임된 공무원들로 구성. 임기는 3년

․ 행정위원회는 공무원의 인사관리에 참여하여 자의적 결정을 막는 데 그 주요 목적이 있음. 임용, 평가, 직군상의 승진, 파견, 휴직, 전보, 해임, 직업능력부족으로 인한 해고, 노조교육을 위한 휴가 등에 대해 사전에 협의해야 함

(3) 공무원전문위원회

․ 공무원전문위원회는 기관단위로 설치되며, 다른 협의체와 마찬가지로 노사동수로 구성

․ 공공서비스의 일반적 조직, 근로방식과 기술에 대한 현대화 프로그램, 인사에 관한 세칙, 보건안전 등에 대해 의무적으로 협의토록 되어 있음

- 정부는 노조와 협의했다고 하더라도 반드시 법률를 제정해야만 하는 것은 아님. 그러나 정부는 노조와 협의를 거친 경우 관례적으로 법제화를 실시하는 것이 일반적. 이는 지난 20여년 동안 노조와 협의한 수많은 사항중에서 정부가 입법을 추진하지 않은 경우가 2-3번에 불과하다는 사실을 보면 잘 알 수 있음.

- 공무원의 단체교섭의 경우 그 지위와 임금 등 근로조건에 관한 사항이 법으로 정해진다는 점에서 민간부문과 다른 특수성을 나타냄. 보수와 관련된 노정간 단체협약은 법적 구속력을 갖지 않는 일종의 신사협정의 성격을 갖고 있음

- 보수이외에 공무원의 인사, 안전보건, 교육훈련, 행정개혁, 행정정책 등에 대해서는 공무원노조와 수상이 주재하는 ‘국가공무원최고회의’(Conseil Supérieur de la Fonction Publique de l'Etat)에서 합의하여 결정

- 둘째, 노조와 정부는 정기적으로 단체교섭(negotiation)을 행한다. 여기서 단체교섭 사항은 임금 한 가지로 한정되고 있지만 1990년의 행정개혁이후 다양한 이슈들이 제기. 교섭후에는 협정서를 체결.  그리고 교섭 종료후 최고회의에 안건을 회부하여 법률로 제정함으로써 법적 구속력을 부여

- 통상적으로 프랑스에서 임금교섭은 2년에 한번씩 노조대표와 총무처장관이 만나서 행함. 법률상 임금교섭만 하도록 되어 있지만 실제로는 기타 근로조건과 관련된 사항도 교섭

□ 교섭권

- 1946년 헌법 : “모든 근로자는 자신의 대표를 통해 근로조건의 집단적 결정 및 기업경영에 참여한다.”

- 공무원법 : “공무원노동조합은 보수결정 이전에 전국적 단위에서 정부와 사전교섭할 수 있는 자격을 가지며, 근로조건 및 업무편성과 관련된 문제의 처리를 담당하는 책임자와 해당 단위에서 협의할 수 있는 자격을 갖는다”(제1권 제8조 제2항).

- 또한 “공무원은 공무원협의기구에서 자신의 대표자들을 통해 공역무의 조직화 및 그 운영, 공무원관련 법적 규율의 작성, 공무원인사와 관련된 결정의 검토에 참여한다”(제1권 제9조 제1항).

- 헌법이 인정하는 ‘대표자를 통한 근로조건의 결정 및 기업경영에의 참여권’은 민간부문에서 단체교섭 및 단체협약제도로 일반화되고 있으나 공무원의 경우에는 그 지위와 임금 등 근로조건에 관한 사항이 법정화되어 있다는 특수한 사정으로 인해 단체교섭제도 역시 민간부문과는 다른 특수성을 가짐.

- 프랑스 정부는 보수에 관한 노동조합과의 사전 교섭 및 협정서의 체결을 관행적으로 행하여 왔으나 그 협정서는 정부를 법적으로 구속하는 효력을 갖지 않으며 일종의 신사협정의 성격을 갖고 있을 뿐임

- 노동조합과의 사전교섭은 인정되지만 보수의 결정은 국가의 일방적 권한에 해당. 공무원의 보수는 정부가 국무회의를 거쳐 보수에 관한 시행령(데크레)을 개정하여 정하며 보수인상에 관해 의회의 직적접인 승인을 얻을 필요는 없지만 예산항목으로 공무원보수가 반영되기 때문에 예산안 승인이라는 형태로 의회의 관여를 받고 있음

- 결국 법적 관점에서 볼 때 보수에 관한 노동조합과의 사전교섭 및 협정서의 체결은 정부에 의한 보수결정 및 의회의 승인을 위한 예비적 행위에 해당할 뿐임.

4> 공무원노조의 파업활동

- 프랑스 노사관계의 가장 두드러진 특징 중의 하나는 단체교섭보다 산업갈등과 법률적 개입이 훨씬 더 중요한 역할을 수행한다는 점. 이같은 노사관계의 관행은 공무원노조의 경우에도 예외가 아님. 전세계를 통털어 공무원노조가 프랑스만큼 빈번하게 파업활동을 하는 나라가 없을 정도.

- 프랑스 공무원법 제1권10조는 ‘공무원은 법률이 규율하는 범위내에서 파업권을 행사한다’고 규정.

- 그러나 프랑스의 공무원노조가 자유롭게 파업권을 행사한다고 생각하면 오산. 원칙적으로 파업권을 인정하면서 파업으로 인한 공중의 불편을 덜기 위해 파업의 절차와 형태에 일정한 제한을 부과. 파업개시 5일 이전에 파업의 개시를 알리는 파업예고제가 대표적

- 파업권을 인정하는 논거는 공무원계급제도상의 복종원칙이 후퇴하고 있으며, 단결권은 파업권이 보장되어야 실효성을 가질 수 있고, 일반노동자와 공무원간의 신분상의 차이가 격감했다는 점 등임

□ 파업권

- 1946년 제4공화국 헌법 : “파업권(le droit de grève)은 법률이 규율하는 범위 내에서 행사된다”

- 공무원법(제1권 제10조) : “공무원은 법률이 규율하는 범위 내에서 파업권을 행사한다”

- 헌법은 법률에 의한 파업권의 규율 내지 제한 가능성을 이미 예정하고 있으나 민간부문의 경우 파업의 법적 효과(예컨대, 파업에 의한 근로계약의 정지 등)에 관한 일반원칙만이 규정되어 있을 뿐이고, 파업권을 일반적으로 제한하는 법규정은 존재하지 않음. 반면에 공무원의 경우에는 공무원의 파업권을 원칙적으로 승인하면서도 일부 공무원에 대해서는 파업권을 전면적으로 부인하고 있으며 파업의 절차와 형태에 관한 일정한 제한을 가하고 있음.

① 입법적 제한

- 헌법위원회(Conseil constitutionnel)는 공역무의 계속적 제공․유지를 목적으로 하는 파업권에 대한 입법적 제한은 헌법에 반하지 않는다고 보았으며 그에 따라 공무원에 대해서는 민간부문과 달리 입법에 의해 파업권을 제한하고 있음.

- 공무의 계속성보장이나 공중의 건강보호 또는 국민의 안전을 보장할 목적으로 공화국기동대(1947년), 경찰(1948년), 사법법원 법관(1958년), 교도관(1968년), 내무부 통산업무담당자(1968년), 군인(1972년)등의 파업권을 인정치 않고 있음.

- 방송사업 및 항공사업관련 법령에서는 파업에 의해 정지되어서는 안될 필수업무(service minimum)를 설정하여 파업권의 행사를 부분적으로 제한하고 있음

② 파업의 절차 및 형태에 대한 일정한 제한

- 파업절차의 제한(파업예고제) : 파업개시 5일 이전에 ‘대표적 노동조합’은 파업의 이유, 파업의 일시와 장소 및 기간을 해당 기관의 장이나 사용자에게 알려야 하고, 이러한 파업예고기간 중에 이해관계 당사자들은 교섭할 의무가 있음

- 파업형태의 제한(파상파업의 금지) : 부서나 사업장 또는 직종 등에 따라 파업의 개시 및 종료시간을 달리하여 연쇄적으로 이루어지는 파상파업(grève tornante)은 금지됨

- 이러한 법적 제한은 국가 및 지방(인구 1만을 초과하는 지방에 국한됨)의 공무원 및 고용원과 공공서비스를 담당하는 공적 또는 사적 기업․조직․단체의 근로자들에게 적용됨.

③ 행정적 제한

- 파업권과 일반이익의 충돌을 조정할 수 있는 입법이 부재하는 경우 공공서비스의 정상적 기능을 책임지고 있는 자(정부 또는 행정기관의 장 등)는 공공질서에 반하는 파업권의 남용적 행사를 방지하기 위한 제한조치 내지 파업에 의해 중단될 수 없는 필수업무(신체와 생명의 안전, 시설 및 재산의 보호, 계속적으로 유지되어야 할 핵심적 행정기능에 관련된 업무)에 관한 사항을 규칙으로 정할 수 있음. 단 이러한 규칙의 적법성 여부는 행정법원에 의해 판단됨

- 이러한 행정적 제한은 입법부만이 파업권을 제한할 수 있다는 헌법원의 견해에 배치되어 위헌소지도 있음

2) 미국

- 미국에서는 민간부문과 공공부문에 구분없이 노조자유설립주의를 채택하여 공무원의 경우도 자유롭게 노조를 결성

- 단결권은 헌법상의 권리로 연방정부 주정부는 공무원의 노조결성을 금지내지 제한할 수 없음. 다만 단체교섭권과 단체행동권은 민간부문과 달리 헌법상의 기본권이 아니므로 연방정부, 주정부 차원에서 자유로이 허용, 제한, 금지할 수 있음

- 연방공무원의 경우 공공서비스개혁법 및 우정재조직법에서, 州공무원의 경우 개별 州의 노사관계법에서 근로삼권에 대해 규정. 현재 연방정부 및 40여개 주정부가 단체교섭권을 인정하고 있으며, 이중 15개주는 단체행동권까지 인정. 단체행동권이 없는 경우 사용자가 단체교섭을 해태 할 가능성이 있으므로 단체교섭의 실효성을 확보하기 위한 방법으로 강제중재를 허용(사용자의 성실한 교섭을 유도해 낼 목적)

- 단결권과 관련하여, 관리자를 제외한 공무원은 누구든지 노조를 결성 및 가입할 수 있고, 노조는 사업장단위로 조직되는 것이 원칙이고 단체교섭을 할 수 있는 자격은 배타적 교섭권부여방식에 의해 주어짐. 사업장단위의 노조가 상부연합단체를 구성할 수 있으나 사용자가 동의하지 않는 한 상부연합단체의 단체교섭권은 제한하는 것이 일반적임

- 단체교섭은 사업장단위 기업별 교섭이 원칙이며, 상부노조 또는 지역별노조 등이 교섭을 대행하고자 할 경우 사용자 전원의 동의를 필요로 함. 단체교섭의 대상은 주법에 따라 다르며 대체로 의무교섭대상, 임의교섭대상, 금지교섭대상으로 구분하는 것이 일반적. 단체교섭권을 인정하고 있는 경우 단체협약체결권은 당연히 인정되는 것이 원칙임

- 단체행동권과 관련하여, 단체행동권 인정여부는 州법에 따라 결정되며, 단체교섭이 결렬되는 경우 단체행동권이 당연히 인정되는 것은 아님(현재 연방정부를 제외한 15개 주만이 파업등 단체행동권을 인정하고 있음)

- 노동쟁의 조정과 관련하여, 단체행동권이 인정되는 경우 대부분의 주에서 조정, 사실발견, 중재 등의 조정전치주의가 인정되고 있고, 단체행동권이 인정되지 않는 경우에도 사용자의 성실한 교섭을 유도할 목적으로(사용자의 교섭회피를 방지할 목적으로) 대상조치로서 강제중재제도를 인정하고 있음

- 미국의 공무원노조는 민간부문의 상부단체인 AFL-CIO에 가맹

3) 영국

- 영국의 공무원은 경찰과 군인을 제외하고는 원칙적으로 제한없이 노동3권을 보유. 영국의 경우 공공부문 노동운동이 매우 활성화되어 있음

- 공무원은 노조를 결성할 단결권을 갖고 있으며, 자유롭게 공무원단체에 가입이 가능. 다만 경찰의 경우에는 단 하나의 단체에만 가입 가능. 공무원들의 경우 직종직급에 따라 다양한 상급노조에 가맹하며, 공무원노조협의회(CCSU)를 통해 상호 조정

- 공무원의 단체교섭 방식은 3가지

1) 개별 공무원이 직접 상사에게 청원서를 제출하는 방식

2) 노사동수로 구성된 휘틀리협의회에서 노사간 이해를 조정하는 방식 - 교섭사항은 공무원제도 전반에 관한 사항 및 공무원의 모든 계급에 관한 사항 등

3) 노조를 통한 직접교섭 방식 - 보수 등 핵심적 근무조건

- 파업권을 특별히 금지 또는 제한하는 입법은 없음. 따라서 모든 공무원은 민간부문과 같이 파업권을 향휴. 다만 복무규율을 위반하여 단행된 파업에 대해서는 경찰은 형사처벌의 대상이 되며, 일반공무원은 징계의 대상이 됨

- 영국의 노동법은 공무원의 파업에 대해 비교적 관대한 편. 이에 따라 영국에서의 공무원노조 파업은 민간부문의 파업에 비해 빈도수나 파급효과에 있어 민간부문의 파업을 선도

4) 독일

- 독일의 공무원은 ‘철밥통’이라고 불리울 정도로 국가가 공무원의 고용안정을 제도적으로 보장하기 때문에 공무원들 스스로가 노동기본권이 완전하지 않아도 불만을 제기하지 않는 상태임

- 천직(天職) 공무원제도에 입각해 국가가 공무원에 대해 평생직장을 보장하고 있음. 즉 국가는 공무원을 정리해고 할 수 없음(평생원칙). 또한 국가는 공무원과 그 가족이 적절한 생활수준을 유지하도록 충분한 보수를 지급해야 하고 퇴직후 노후생활을 보장해야 할 의무를 가짐(충분보장원칙)

- 그 대신 공무원은 정치적 중립성을 견지해야 하고, 국가를 상대로 항명 또는 교섭을 할 수 없음. 국가가 공무원에 대해 신분적 및 물질적 특권을 보장해주는 대가로 단체교섭권과 단체행동권을 박탈할 수 있는 근거를 가짐

- 공무원의 교섭권과 파업권을 부정하는 대신에 국가는 공무원의 노동조건과 관련된 규범을 입법할 경우 사전에 공무원 단체의 의견을 청취해야 하는 의무를 가짐(연방공무원법 제94조). 이같은 의견개진-의견청취 과정은 사실상 단체교섭과 유사한 성격을 띠고 있음

- 독일의 공무원은 서비스연합노조(ver.di)와 독일공무원연합(DBB)에 가입

- 독일에서 연방정부∙주정부∙지방정부 및 공법상의 단체∙영조물∙재단에 종사하는 자에는 공무원(Beamter)과 공공부문근로자(Arbeitnehmer)가 있음

- 연방정부에서 일하는 경우에도 공무원인 자, 공무원이 아닌 자가 있을 수 있음. 마찬가지로 학교에서 근무하는 사람 중에는 공무원 자격으로 일하는 자와 공공부문근로자로 일하는 자가 있을 수 있음

- 민영화된 우체국과 철도청에 근무하는 자는 모두 공무원이 아닌 일반 근로자

- 독일 개별적 노사관계법에 의하면 공무원은 근로자가 아님. 사법상의 계약에 의하여 채용되지 아니한 공무원은 개별적 노사관계법상의 근로자가 아니라는 것

- 독일기본법 제9조제3항은 “근로조건과 경제조건의 유지와 개선을 위하여 단체를 결성할 권리는 누구에게나 그리고 모든 직업에 보장된다”고 규정. 공무원도 기본법 제9조제3항의 향유주체인 근로자에 속하기 때문에 공무원도 단결권 향유의 주체

- 연방공무원법 제91조: ① 공무원은 단결의 자유에 의거하여 노동조합 또는 직능단체를 결성하는 권리를 갖는다. 공무원은 법률에서 별도로 정함이 없는 한 소속된 노동조합 또는 직능단체에 대표권을 위임할 수 있다. ②공무원은 누구든지 자신이 가입한 노동조합 또는 직능단체를 위한 활동을 이유로 직무상 처분을 받거나 불이익 처분을 받지 않는다.

- 독일의 공무원은 독일공무원연합(DBB)과 독일공무원노동조합연합(DGB) 산하의 공공서비스노조(Ver.di)에 가입

- 독일의 노동조합

◦ 독일노동조합연합(DGB): 83%

- ÖTV를 비롯한 16개의 노동조합이 산하에 있음.

◦ 독일공무원연합(DBB): 8.4%

◦ 독일사무직근로자노동조합(DAG): 5.3%

◦ 기독교노조연맹(CGB): 3.3%

- 공무원노조에 대해서는 단체협약체결권을 인정하지 않음. 공무원의 근로조건은 법률(연방공무원법, 연방공무원기본법 등)에 의하여 정해짐. 공무원의 근로조건 등 입법자의 입법사항은 단체협약의 대상이 되지 않음.

- 연방공무원법 제94조: 관계노동조합의 상급단체는 공무원법상의 관계를 규율하는 일반적인 규정의 제정에 참여할 수 있음.

- 공무원의 근로조건은 법률에 의하여 규율된다는 점에서 공무원에게는 단체행동권이 인정되지 않음. 공무원의 근로조건은 법률에 의하여 정해지며, 입법자를 상대로 한 파업권의 행사는 정치적 파업이 되고, 독일의 경우 정치적 파업이 인정되지 않음

- 공무원에 대한 쟁의행위 제한은 “공직근무법은 직업공무원제의 전통적인 원칙들을 고려하여 규정하여야 한다”고 하는 독일 기본법 제33조제5항에 의하여 정당화

- 또한 공무원의 파업권은 “고권적 권한의 행사는 일반적으로 공법상의 근무관계와 충성관계에 있는 공직공사자에게 계속적 과제로 위임된다”고 하는 독일기본법 제33조제4항에 의한 충성의무에 의해서도 금지

5) 일본

- 일본의 비현업공무원은 단결권과 근로조건 등에 대한 교섭권을 갖고 있음. 서면에 의한 협정을 체결할 수 있으나 법적 구속력은 없음. 일체의 단체행동권은 인정하지 않음. 대상조치로서 인사원 내지 인사위원회의 권고를 활용

- 공무원조직은 일반노동법이 아니라 국가공무원법 및 지방공무원법을 통해 인정. ‘노조’라는 명칭대신 ‘직원단체’라는 명칭을 사용. 노동운동조직에 가맹. 2000년말 현재 22만명이 조직되어 있음

- 공무원의 임금이나 근로조건은 인사원(人事院)에서 민간부문과의 적정한 균형을 이루는 수준으로 정부에 권고안을 제출하면 내각에서 급여법안을 의결하여 최종적으로 국회의 법률개정을 통해 확정

- 일본의 공무원의 경우도 독일과 마찬가지로 종신고용을 보장받고 있음. 그러나 최근 행정개혁을 통해 공무원의 신분불안이 심화되면서 공무원사회의 불안정이 심화되고 있음

- 현재 일본 공직사회의 변화는 ‘혁명적 변화’로 표현할 수 있을 정도로 급격한 변화의 과정에 있음. 간단히 말해 수혜-후원관계가 해체되면서 공무원 노사관계의 변화가 불가피한 상황

<표> 선진국의 공무원노조

국가 쟁점	미국	독일	프랑스	일본
조직대상 -허용직급 -허용직종	-관리직 제외 -제한없음	-제한없음 -제한없음	-제한없음 -제한없음	-관리직 제외 -일반직공무원중 경찰, 해상보안청직원, 교도소직원, 국독법의 적용을 받는자, 자위대원, 지방공무원중에서 경찰, 소방, 지방공영기업, 단순노무직은 제외
노동3권 인정범위	-단결권 제한없음 -단체교섭권은 회합 및 협의, 단체교섭, 회합 및 협의 성실의무, 단체협약체결권 등 주마다 다양 -단체행동권은 연방정부 등 15개주 정도 허용(주마다 차이)	-단결권 제한없음 -협의권 인정, 협약체결권불인정 -단체행동권 불인정	-단결권 제한없음 -단체교섭권 제한없음(법적구속력 불인정, 신사협정 의미) -단체행동권허용(군인, 경찰, 법관, 교도관 제외, 행정적 제한이 가능)	-군인, 경찰, 소방을 제외한 공무원에 단결권 인정 -교섭할 수 있으나 협약체결권 불인정 -단체행동권 불인정
노동조합의 결성형태	사업장단위, 복수노조	산별단위, 복수노조	산별단위,복수노조	사업장단위, 복수노조
노조전임자	-일반적으로 인정하지 않음 -임의교섭사항으로 사용자가 동의하는 경우 인정	전임자 불인정	-유급 전임자인정 -유급 time-off인정	-전임자 인정 -무급․휴가처리 (최장 5년)

국가 쟁점	미국	독일	프랑스	일본
정부측 교섭 당사자 및 교섭사항	-개별부처 및 기관의 장 -주법에 따라 차이, 의무교섭대상, 임의교섭대상, 금지교섭대상으로 구분하는 것이 일반적, 정책결정 등 관리운영에 대해서도 협의대상, 금지교섭대상, 임의교섭대상 주법에 따라 상이	-연방 내무부가 총괄 -교섭형식이 아니라 입법과정에 관여하는 형식	-수상 -보수에 관한 사전교섭(전국단위로 교섭) 및 기타 근로조건에 관해 협의(해당부처와 협의)	-교섭사항에 대해 적법하게 관리 또는 결정할 수 있는 당국 -직원의 급여, 근무시간 기타의 근무조건(관리운영에 관한 사항은 제외)
공무원노조 관련 법 규정	-헌법상 기본권(단결권) -연방정부(공공서비스 개혁법) -주정부(개별주의 노사관계법)	-독일기본법 -연방공무원법	-헌법 -국가공무원 또는 지방공무원법	-국가공무원법 -지방공무원법 -국영기업체 및 특정독립행정의 노동관계에 관한 법률 -지방공영 노동관계법

5. 공무원노조의 단체교섭구조

- 각국 공무원노조의 단체교섭구조는 그 사회의 역사적, 사회적, 정치적 상황을 반영하여 다양한 편차를 드러내고 있음. 최근 단체교섭이 고도로 중앙집권화된 북구 선진국들에서 단체교섭구조는 급격한 분권화를 경험. 이는 중앙집권화된 단체교섭구조가 기업수준 또는 산업수준에서 발생하는 다양한 변화를 반영하지 못한 데서 기인

- 한국의 단체교섭은 중앙집중적 단체교섭방식을 갖는 국가들과 정반대로 매우 파편화되고 분권화된 단체교섭구조를 갖고 있음. 이러한 기업별 단체교섭구조하에서는 상시적으로 산업부문간, 기업간 행위조율(coordination)이 요청되었으나 이를 효율적으로 조율하지 못해왔음. 그 결과 경쟁적 임금인상 등으로 국가경제의 위기가 초래되었음. 따라서 공무원노조의 단체교섭은 초기 셋팅에서부터 조율이 용이하도록 하는 일이 국가발전을 위해 매우 중요하다고 할 것임

- 선진국의 경우 단체교섭 모델은 다양한데, 영국과 미국의 경우에는 시장기능에 의존하는 ‘자유주의적이고 경쟁적인 비조율모델’의 특성을 갖는데 반해 프랑스, 독일 등은 중앙집중화된 교섭구조가 상당히 안정적으로 유지되고 있으며 단체협약의 적용율도 80%에 이르는 조율모델의 특성을 나타냄. 이탈리아는 1993년의 개혁입법을 통해 독립적인 임금교섭기구인 ARAN을 설립, 공공부문 종사자들의 임금 및 근로조건에 대해 노동조합과 중앙집중적인 단체교섭을 수행

- 한국의 경우 단체교섭구조는 중앙집권적 국가, 공무원의 처우와 근로조건이 모두 중앙에서 결정된다는 점, 공무원노조의 조직방식 등의 이유로 영미식의 비조율모델보다는 프랑스, 독일, 이탈리아식의 조율모델을 채택하는 것이 국가발전에 적합한 것으로 보임

- 우리 나라처럼 중앙집권화된 국가구조를 갖는 나라인 프랑스의 경우 국가공무원최고회의를 통해 공무원의 단체교섭과 법률사항을 모두 일괄적으로 처리하고 있음. 우리의 경우도 프랑스의 국가공무원최고회의를 벤치마킹 하는 일이 필요하다고 판단됨

- 그럼에도 한국의 공무원노조는 국가직은 기관별로, 지방직은 광역자치단체별 또는 기초자치단체별로 조직되어 노조의 파편화가 심화될 전망. 이럴 경우 공무원노조간의 대립과 갈등이 심화되고, 국가 전체적으로 심각한 조율문제에 처할 가능성이 커지고 있음

- 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 노조조직과 별개로 단체교섭의 중앙집중화를 추진해야 할 필요가 있음. 우리나라의 경우 대체로 임금과 전체적 근로조건 등 핵심적인 사항이 중앙에서 모두 결정되기 때문에 중앙에 프랑스의 국가공무원최고회의와 같은 협의체를 구성할 필요가 있음. 그 이외의 사항에 대해서는 각 노조가 중앙 또는 지방정부와 협상구조를 갖추면 될 것임