공무원 노사관계의 발전방향

김 재 기

(대구대학교 행정학과 교수)

Ⅰ.공무원 노사관계의 의의 및 특성

1. 노사관계의 의의

노사관계(Industrial relations, Labor relations)란 간단히 말해서 피용자(종업원)와 사용자 간의 관계(Employer-Employee relations)라고 정의할 수 있다. 노사관계를 산업관계(Industrial relations)라고도 하는데 여기서의 산업관계라는 의미는 노동문제를 전(全)산업적 차원에서 접근하고자 하는 포괄적인 의미를 내포하고 있다. 이에 비하여 'Labor relations'는 노사가 집단적인 힘을 배경으로 대등한 입장에서 임금, 근로시간, 후생복지 등 제반 근로조건에 대하여 교섭하는 관계(Union-Management relations)라는 의미로 사용된다.

이상의 여러 의미를 종합해 볼 때 노사관계란 산업사회에서 고용의 직접 당사자인 노동측( 개별 근로자 또는 노동조합)과 사용자측(자본가, 경영자 또는 그 단체) 사이에 발생되는 제 관계를 의미하며 특히 노동조합과 그 상대가 되는 사용자 및 그 단체와의 사이에서 발생되는 제 관계라고 정의할 수 있다.

던롭(J.T. Dunlop)은 현대사회에 있어서 노사관계에 개입하는 정부의 역할을 중시하여 노사관계를 노동자와 사용자 이외에 정부 간의 상호작용으로 파악하는 노사관계모형을 창시한 바 있다.

이러한 노사관계는 양면성을 가지고 있는바 즉 생산성향상이라는 공통의 이익을 향해 나아가는 협력적인 면과 성과배분이라는 대립,대항적인 면을 동시에 공유하고 있다. 최근 노사관계의 본질을 대립보다는 협력적인 측면에서 찾고자하는 움직임이 각국에서 일어나고 있음에 주목할 필요가 있다.

2. 공무원노사관계의 특성

공무원 노사관계도 일반 기업의 노사관계와 같은 맥락에서 파악할 수 있을 것이다. 즉 공무원 노사관계란 공무원인 근로자와 사용자인 정부 간의 노사관계를 말한다. 여기서 공무원노조의 존립이유는 민간노동조합과 마찬가지로 공무원의 근로조건의 유지 향상에 있다고 할 수 있으나 공무의 특수성, 사회적 역할 기대, 권력 구조적 위상 등 실제 운영 면에서 공무원노동조합은 민간노동조합과 비교되는 여러 가지 특성을 지니게 된다. 그리고 공무원 노사관계가 가지는 특수성은 공무원노조 단체교섭이 일반 단체교섭처럼 진행할 수 없도록 하는 제약요인으로 작용한다. 이러한 특수성은 다음 몇 가지로 정리할 수 있다.

첫째, 공무원노사관계의 사용자는 사익을 목표로 하는 사기업과 달리 공익을 추구하는 정부 조직(국가 또는 지방자치단체)이다. 그러므로 정부활동의 계속성이 침해되면 국민생활에 미치는 영향이 크게 되어서 민간기업 노사관계와 달리 노동쟁의에 따른 영향력과 파급력이 대단히 큰 특징을 갖는다.

둘째, 공무원노사관계의 궁극적 사용자는 국민이며 각 기관의 대표들은 국민의 뜻에 따라 그 임무를 대행하게 된다. 그러므로 사기업과 같은 □사용자와 피고용인□이라는 명확한 대결 양상은 공무원노사관계에서는 찾아보기 어렵다. 물론 정부조직 내에서도 관리층과 비관리층이 서로 대립되는 입장을 취하는 경우가 있으나 그 양상은 민간기업과 뚜렷이 구분된다. 어떤 의미에서는 지위 고하의 차이 없이 모든 공무원은 □피고용인□이라 할 수 있다. 따라서 공무원노사관계는 민간의 노사관계에 비해 노사 대항적 요소가 약하다고 할 수 있다.

셋째, 공무원 노조는 본질적으로 근무조건이 동일한 단일 업종으로 구성되기 때문에 사실상 산별노조로서의 성격이 강하다고 볼 수 있다. 단일 업종으로는 조직률이 높고 민간부문보다 강력한 산별조직으로 조직화 될 가능성도 크다. 게다가 최근 병원, 금속, 금융부문에서 노조들이 산별교섭을 시도하고 있는 상황에서 공무원 노조의 합법화로 단체교섭이 진행될 경우 공무원노조의 교섭행태, 절차, 내용 등은 민간부문의 산별교섭진행과 과정에 직접적으로 파급효과를 미칠 가능성이 높다.

넷째, 공무원은 근로조건이 법정되기 때문에 단체교섭을 집행하더라도 정부의 협상권이 제약되어 민간부문과 같은 완전한 의미의 단체교섭을 진행하기 어려운 한계를 내포하고 있다. 법상으로는 정부가 공무원노조의 사용자 역할을 담당한다고 볼 수 있으나 정부 부처 간 권한과 기능이 분산되어 있어 민간부문처럼 단체교섭의 책임과 권한을 가진 완전한 의미의 사용자를 구성하는데 어려움이 있다. 게다가 공무원의 경우 상대적으로 강한 신분보장으로 해고가 쉽지 않고, 직장폐쇄와 같은 수단을 동원할 수 없다는 점에서 사용자로서 정부가 행사할 수 있는 대항권도 매우 제약되어 있다. 아울러 단체교섭 대상인 보수 등 기타 근무조건에 관한 사항이 대부분 국회의 권한사항인 예산·법령사항과 중복되기 때문에 단체협약이 체결된다하더라도 그 협약의 효력이 입법기관을 구속할 수 있는지를 두고 항상 논쟁거리가 될 수밖에 없다.

다섯째, 공무원노조의 경우 업무의 특수성으로 단체행동권이 제약될 수밖에 없어 필수공익 사업장처럼 대상조치로 직권중재제도를 예정하고 있으나, 민간부문(직권중재가 필요불가결한 것은 아님)과 달리 공무원의 경우 직권중재 제도는 필연적인 것으로 제도 설계와 운용 면에서 세심한 주의가 필요하다. 이에 공무원 노사관계의 경우 직권중재라는 마지막 수단에 의존하지 않고 당사자 간 자주적으로 원만한 합의에 도달할 수 있도록 사전에 다양한 협의절차를 예비할 필요가 있다. 그리고 사후적으로는 중재재정의 수용성을 높이기 위해 중재의 절차적 정당성과 내용적 합리성을 갖추는 것이 필요하다.

여섯째, 공무원 노사관계는 사용자로서의 정부와 근로자로서의 공무원이라는 양자관계에 머무르는 것이 아니라 궁극적인 사용자로서 국민에 대한 관계가 전제되어 있어 사회적 공익성이 노사관계의 기능과 구조를 설정하고 제약할 가능성이 크다. 민간부문 노사관계가 경쟁적 시장여건 하에서 노사자치주의를 강조하는 반면, 공공부문의 노사관계는 공익성과 독점성이 강해 노사관계를 규정하는 내용과 절차에 일정한 제한이 불가피하다는 것이다.

이처럼 민간부문과 상이한 공무원 노사관계의 특징은 공무원 단체교섭이 민간부문과 동일한 방식으로 진행되기 어려운 조건으로 작용하며, 사용자로서 정부가 단체교섭권을 행사하는데도 제약요인이 된다.

3. 공무원노사관계에 있어서 사용자의 특성

첫째, 공무원노사관계의 궁극적 사용자는 국민이며 각 기관의 대표들은 국민의 뜻에 따라 그 임무를 대행하게 된다. 그러므로 공무원노사관계의 사용자는 민간기업과 달리 노사관계 해결에 분명한 책임의식을 갖고 문제 해결에 노력을 경주하기보다는 현안을 둘러싸고 담합하거나 회피할 가능성이 높다. 이러한 현상은 사용자가 선거결과, 이익집단의 존재, 여론 등에 민감히 반응하는 지방자치단체의 경우 그 위험성이 더 높게 나타날 가능성이 있다.

둘째, 공무원노사관계의 사용자는 민간노사관계와 달리 사용자가 단일하지 않으며 중층적이며 분산되어 있다. 공무원노조법에 따르면 공무원노조 설립시 최소단위만을 규정하고 있으므로 각 기관별 노조설립이 가능하게 되고, 이 결과 단체교섭은 각 기관별 교섭과 중앙교섭이라는 틀로 구성될 것으로 예상된다. 이 경우 공무원노사관계의 사용자는 중앙행정부처, 입법부, 사법부, 각 광역시·도, 시·군·구 자치단체장 등으로 분산된다. 이 결과 공무원노사관계의 사용자는 각 기관별로 분산된 양상을 띨 수밖에 없으며 분쟁 발생 시 책임소재가 명확하지 않은 것이 특징이다. 이러한 경향은 기관의 책임자율성 및 지방자치제의 가속화를 촉진할 뿐만 아니라  과거와  같은 중앙정부에 의한 중앙 집중성 및 통일성은 갈수록 약화될 수밖에 없을 것이다.

셋째, 공무원노사관계의 사용자는 민간기업과 달리 공무원의 □근무조건 법정주의□로 인해 사용자로서의 정부의 협상권한이 제약되어 있다. 단체교섭을 통해 노사의 의견이 합의과정에 도달했다고 하더라도 그 결과는 중앙정부의 경우에 국회, 지방정부의 경우에 지방의회의 결의를 수반하여야 법률이나 조례로서 확정되게 된다. 그러므로 공무원노사관계는 민간과 달리 합의사항에 대한 이행여부 및 책임소재를 둘러싸고 분쟁이 발생할 소지가 많다.

넷째, 공무원노사관계의 사용자인 정부부처 및 지방자치단체는 노사관계에 대한 실무지식 및 경험이 축적되어 있지 않다. 이 결과 노사관계를 둘러싼 소모적인 분쟁이 빈발할 가능성이 높다. 공무원노사관계를 전담할 수 있는 부서의 신설, 인력의 확충 그리고 이에 대한 경험축적 작업이 시급하게 요청된다.

4. 공무원인 근로자의 특성

공무원도 근로자라고 할 수 있는가 즉 공무원의 근로자성에 대해서는 과거 유럽에서 한때  찬반학설이 대립된 적이 있지만 오늘날은 공무원도 근로자라고 인정하는 것이 세계 각국의 추세이다. 우리나라의 경우도 공무원의 근로자성을 인정하는 것이 통설이고 또한 판례의 입장이다. 현행헌법 제33조 제2항은 □공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 규정함으로써 공무원의 근로자성을 전제로 하고 있다.

이상과 같이 공무원도 근로자임에 분명하지만, 그들의 노동기본권은 일반 근로자에 비해 기본권보장에 있어서 현실적으로 제약을 받고 있다. 그렇다면 일반 공무원은 왜 근로자이면서도 일반 근로자와는 달리 노동기본권이 제한되어야 하는지에 대해 특별권력관계론 등 많은 학설이 주장되고 있으나 근본적으로 공무원은 근로자이면서 일반 근로자와 달리 헌법상 국민전체에 대한 봉사자로서의 지위를 함께 가지고 있는 특수한 지위에 있기 때문이라고 할 수 있을 것이다.

Ⅱ. 공무원노동조합의 의의 및 기능

공무원 노동조합이란 □공무원들이 단결권의 주체로서 근무조건의 유지·개선 및 경제적·사회적 지위향상을 위하여 자주적으로 조직하는 단체 또는 그 연합체□라고 정의할 수 있다.

일반적으로 공무원 노동조합의 기능에 대해서는 두 가지 상반된 시각 즉 순기능적 측면과 역기능적 측면의 양 시각이 있는데 여기서는 두 입장을 나누어 간단히 살펴보기로 한다.

1. 공무원 노동조합의 순기능(eufunction)

1) 경제적·사회적 지위의 향상

공무원노동조합은 관리층과의 교섭을 통해 공무원들의 근무조건을 유지·향상시키고 그들의 경제적·사회적 지위를 향상시키는 기능을 한다.

따라서 공무원 노조가 결성된다면 기본생활의 보장으로 인한 사기 향상과 함께 부정부패의 유혹을 덜 받게 됨으로써 부정부패 방지에도 도움이 될 것이다.

2) 쌍방적 의사소통의 통로

관리층에서는 공무원 노동조합을 통하여 공무원들의 좋은 의견과 협조를 효과적으로 구할 수 있게 되고 공무원들 역시 노동조합을 통하여 자신들의 의사나 주장을 집단적으로 관리층에게 전달할 수 있게 되어 결과적으로 조합원인 공무원과 관리층간의 의사소통이 원활하게 이루어질 수 있다. 따라서 공무원 노조가 관리층과의 대화와 협상을 통하여 상호이해의 증진과 관리층의 권위주의적 횡포를 통제하게 됨으로써 대내 행정의 민주화와 행정발전에 기여할 수 있게 된다.

3) 사회적 욕구의 충족 및 생산성 향상

일선 공무원들에게 기관운영에 대한 소외감을 해소하고 되고 나아가 조직에 대한 일체감, 조직구성원의 참여의식, 귀속감, 안정감, 성취감 등 사회적 욕구를 충족시킴으로써 행정조직의 생산성을 향상시키게 된다. 사회적욕구에 관해서는 Maslow의 욕구단계론(1.생리적 욕구 2.안전에 관한요구 3.소속감에 관한 욕구 4.존경에 관한 욕구 5.자기실현에 관한 욕구) 참고.

4) 정치적 중립성 확보 및 실적주의의 확립에 기여

공무원의 지위는 그 성질상 외부적 혹은 정치적 영향을 받기 쉽다. 따라서 공무원 노동조합이 인정되면 공무원의 정치적 중립성을 확보하는데 있어서 일종의 압력단체로서 강력한 영향력을 발휘하여 외부로부터 정실이나 정치적 영향력을 배격할 수 있게 됨으로써 정치적 중립성 확보가 가능해지고 공무원의 신분보장이 강화될 것이다. 따라서 인사행정의 기본이념인 실적주의의 확립에도 기여할 것이다. 그러나 실적주의와 공무원 노조활동과의 관계에 대해서는 대립되는 측면도 있다.

실적주의와 공무원노조활동과 충돌하는 경우를 보면 다음과 같다. 첫째, 공무원노동조합이 조합원의 수를 늘림으로써 관리층에 대한 교섭력 강화를 도모하는 shop제도는 신분보장 등을 내용으로 하는 실적주의 일반원칙과 정면으로 배치된다. 둘째, 승진기준에 대해서도 노동조합은 원칙적으로 연공서열(seniority) 기준을 우선할 것을 주장해 능력위주의 실적주의에 반하게 된다. 셋째, 실적주의는 □동일한 업무에 대한 동일한 보수(equal pay for equal work)□를 주된 보수 결정 원칙으로 통일적인 보수체계를 지향한다. 반면 공무원노동조합은 다양한 단체별로 교섭내용에 따른 상이한 보수체계의 인정을 주장하고 있어서 보수체계의 수립에 있어 상당한 갈등이 야기될 수 있다.

5) 부패방지를 위한 자율적인 통제기능

공무원 노조는 공무원들의 올바른 직업윤리확립과 자질향상에 기여할 수 있다. 공무원 노조는 공무원들이 직업적인 행동규범으로부터 이탈되는 것을 막는 자율적인 견제기능을 할 뿐만 아니라 나아가 조합원들의 직업윤리확립과 자질향상을 위한 교화활동을 전개하기도 한다. 또한 부패방지를 위한 조직 내의 강력한 감시자 역할을 담당하기도 한다.

2. 공무원 노동조합의 역기능(dysfunction)

1) 관리층의 권한 약화 및 조직질서문란

공무원노동조합을 인정하면 관리층의 권한을 지나치게 제약하고 조합원의 이익, 경력위주의 인사, 능률급의 반대 및 신분보장만 강화시키려고 하고 이에 따라서 모든 인사조치를 객관화하여 관리층의 재량과 신축성을 제약하여 부하직원에 대한 통제와 행정능률의 향상이 어려워진다.

2) 공무원 임금인상으로 인한 조세부담 증가

공무원노조가 인정되면 공무원의 봉급이 인상되고 따라서 국민의 조세부담이 증가하는 등 임금인상의 문제점을 야기한다는 것이다. 사기업 노조원 임금인상이 당해 기업과 거래하는 고객에 국한하여 영향을 미치게 되는 반면 공무원 보수 지급의 재원은 국민의 조세가 그 원천이 되므로 공무원 임금인상으로 인한 조세부담 증가는 전 국민에게 영향을 미치게 된다는 것이다.

3) 경제발전의 걸림돌 및 국가안보의 위태화

자본축적을 통해서 경제발전을 무엇보다 조속히 이룩하여야 하는데 공무원들의 단체활동은 이에 지장을 초래하게 되며 또한 남북분단 상황 하에서 사회혼란은 국가안보를 위태롭게 할 우려가 있다고 한다.

Ⅲ. 공무원 노동기본권의 보장 내용

1. 입법형식- 일반법이냐 특별법이냐

공무원의 노동기본권 보장과 관련하여 입법형식을 □일반법□으로 할 것인가 즉 □노동조합및노동관계조정법□(이하 □노조법□이라 함)의 개정 혹은 □특별법□의 형식으로 할 것인가 즉 □공무원의노동조합설립및운영에관한법률□(이하 □공무원노조법□이라 함)의 제정을 할 것인가를 두고 첨예하게 대립된바 있다.

정부는 □공무원의 신분보장, 법령·예산에 의한 근무조건의 결정, 행정의 공공성·중립성 등을 감안하여 (공무원의 노동기본권 보장에 관하여) 민간근로자와 다른 특별한 규율이 필요하므로 특별법 제정이 바람직하다□는 입장에서 또한 특례규정의 질과 양을 감안할 때 별도 단행법을 제정하는 것이 국민의 편의나 입법기술적 측면에서 유리할 것이라는 점을 들어 특별법 형식을 주장하였다.

이에 대해서 노동계는, 노동조합및노동관계법을 개정하여 공무원의 노동기본권을 보장하는 경우(일반법)에 일반근로자와 거의 동등한 수준의 노동기본권 보장을 기할 수 있는 반면에, 특별법의 형식을 취하는 경우에는 공무원의 특수성이 강하게 반영되어 공무원의 노동기본권 보장범위가 부당하게 협소하게 될 우려가 있으며 또한 입법에서 예상하지 못한 법해석의 문제가 발생한 경우에, 일반법 형식의 경우에는 공무원의 노동기본권 보장이라는 보편적 원리의 유추해석이 힘을 얻겠지만, 특별법 형식의 경우에는 공무원 노동관계의 특수성에 근거한 노동기본권 제한이라는 특수한 논리전개가 힘을 얻을 가능성이 크게 된다고 한다.

생각건대, 원래 공무원노동기본권 보장에 관한 입법형식은 그 자체가 본질적인 것은 아니라는 점에 유의해야 하며 □일반법으로 하든, 특별법으로 하든, 공무원 노동관계의 특수성을 반영하면서도 공무원의 노동기본권을 실질적으로 보장할 수 있는 구체적인 입법내용을 어떻게 규정할 것인가가 중요□한 것이라 할 것이다.

2. 조직형태

공무원노조법은 공무원노조의 설립형태를 최소 설립단위를 제한하는 방식을 취하고 있다. 즉 헌법기관인 국회, 법원, 헌법재판소, 선거관리위원회, 행정부 및 자치단체인 특별시·광역시·도·시·군·구 및 시·도교육청을 최소 설립단위로 규정하고 있다. 이에 대하여 노동계의 일각에서는 이러한 제한은 노동조합의 자유설립주의를 침해하는 것이라 하여 조직형태에 대한 일체의 제한배제를 주장한다..

생각건대, 조직 형태에 대한 법적 규제를 하지 않는 방식이 바람직하지만 최소단위를 제한한 것은 적어도 주요 근무조건이 결정되는 단위에 맞게 노동조합이 조직되는 것이 바람직하기 때문인 것으로 보인다. 현행 공무원노조법에 의해서도 다양한 조직형태의 공무원노조의 설립이 가능한 것으로 해석된다. 예컨대 ①법에 예시된 최소단위별 공무원노조의 설립이 가능하고, ②이들이 국가행정기관, 지방행정기관, 교육청을 각각 또는 혼성의 연합단체 공무원노조를 설립할 수 있으며, ③국가공무원, 지방공무원, 교육청 공무원들의 개별 단일노조나 이들을 전부 또는 일부를 포괄하는 전국단일노조, 특정지역 공무원들의 단일노조(광역과 기초를 별도로 또는 통합하여) 등도 가능하다. ④경우에 따라서는 특정한 복수의 기관이 단일노조를 결성하는 것도 가능한 것으로 보인다(예컨대, 법원공무원과 헌법재판소공무원들이 사법공무원노조를 결성하는 경우). ⑤지부·분회의 설치: 공무원노조법이 예시하고 있는 최소단위로 공무원노조가 설립된 경우에 그 하부기관(예, 행정부의 부·처, 각급 법원, 지방선관위, 읍·면·동 등)에 지부·분회를 설치할 수 있다. 또 전국단위 또는 지역단위의 단일노조로 결성된 공무원노조의 경우에 최소단위 또는 그 하부기관에 지부·분회를 설치할 수 있다.

3. 조직대상(가입범위)

공무원 노동조합의 조직대상에 관한 문제는 곧 어떠한 범위의 공무원에게 단결권을 보장할 것인가 하는 문제이다. 그런데 단결권은 근로자가 근로조건을 유지□개선할 것을 주목적으로 하여 일시적 또는 계속적인 단결체를 결성할 수 있도록 보장하는 권리로서 주로 노동조합의 결성·운영권이나 일시적인 단체의 결성·운영권을 포함하는 것으로 해석되고 있다.  우리 나라 헌법 제33조는 □근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권□단체교섭권 및 단체행동권을 가진다□고 규정하여 결사의 자유와 별도로 단결권을 보장하고 있다. 이것은 근로자가 단결함으로써 사용자와 대등한 입장에서 단체교섭을 통하여 근로조건의 유지개선을 도모하고, 근로자가 인간다운 생활을 할 수 있도록 보장하는 취지이다. 그리고 헌법 제33조 제2항은 공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권을 갖도록 규정되어 있는바 구체적으로 어느 범위의 공무원에게 단결권을 인정할 것인가가 다루어져야 할 것이다. 여기서는 어느 직급의 공무원까지 공무원노조 가입자격을 부여할 것인가 하는 문제에 국한해서 보기로 한다.

현행공무원노조법상  6급 이하의 일반직공무원 및  기능직공무원, 고용직공무원,  별정직공무원 및 계약직공무원 등은 공무원노조에 가입할 수 있으나  다른 공무원에 대하여 지휘·감독권을 행사하거나 다른 공무원의 업무를 총괄하는 업무에 종사하는 공무원과  인사·보수에 관한 업무를 수행하는 공무원 등 노동조합과의 관계에서 행정기관의 입장에 서서 업무를 수행하는 공무원 등은 가입이 제한된다.

어느 직급의 공무원까지 노조를 인정할 것인가에 대해 그 동안의 논의내용에서는 일정직급(대부분 일반직 6급)이하에만 노조를 인정하자는 점에 견해가 일치하고 있다. 1989년 3월 16일 국회에서 의결된 공무원 단결권 보장방안에서는 6급 이하 일반직 공무원에 대하여 단결권을 인정하는 것으로 되어 있다.

노조법상 □사용자 또는 이익대표자□는 노조의 자주성 보호 및 노사 교섭력의 균형을 위해 노조 가입을 제한하고 있는바 위와 같은 가입제한은 일반적으로 □사용자 이익대표자□에 해당하는 자로 보고 노조가입을 제한하려는 의도로 해석된다..입법론으로는 법의 일반원칙에 따라 사용자의 이익대표자의 지위에 있어 조합원으로서 활동하는 것이 본래의 담당업무를 처리하는 것과 충돌하여 양립이 불가능한 지위에 있는 자를 구체적으로 판단하여 가입범위에서 제외하는 방식을 취하는 것이 바람직하다 할 것이다.

4. 조직강제

공무원노조의 경우에도 사기업과 마찬가지로 조직강제 혹은 단결강제(shop제)를 도입할 것인가 하는 문제가 있다.

노동조합의 단결력강화를 위한 조직강제제도 즉, 샵(shop)의 형태로는 조합원만을 채용□계속 고용할 것을 요구하는 closed shop과 채용시 조합원일 필요는 없지만 채용 후 일정기간 내 조합에 가입할 것을 강제하는 union shop을 들 수 있다.

공무원노조의 경우 조직강제를 규정하고 있는 국가는 없다. 일본의 경우는 open shop제만이 법정되어 있다(국공법 제108조의 2 제3항, 지공법 제52조 제3항).

우리나라의 경우도 조직강제 규정을 두고 있지 않다.

5. 단체협약의 효력

공무원노조법은 공무원 노조에 대하여 근무조건 등에 대한 단체교섭 권한과 함께 합의사항을 단체협약으로 체결할 수 있는 단체협약체결권을 보장하되 다만, 의회 권한인 법령·조례·예산과 관련된 합의사항은 단체협약의 효력을 인정하지 않고, 그 대신 정부에 관련 법령 개정, 예산안 편성 등과 관련하여 성실히 이행할 의무를 부여하고 있다.

민간부문의 경우에 근로계약의 형태로 근로조건이 결정되고 노조와 단체협약이 체결되면 개별 근로계약에 우선하는 효력이 인정되지만, 정부부문의 경우에 법령·조례·예산 등의 형태로 주요 근무조건이 결정되므로 교섭결과 합의된 사항에 법령·예산에 우선하는 효력을 인정하기 어렵기 때문이라고 한다.

이에 대하여 단체협약의 내용이 법령·조례 및 예산에 의해 규정되는 내용이라고 해서 단체협약의 효력을 일률적으로 부인하는 것은 타당하지 않다는 노동계 일각의 주장이 있다. 그리하여 먼저, 법령·조례 및 예산에 의해 규정되는 내용이 단체협약으로 체결된 경우에는 국회나 지방의회의 의결을 얻어야 그 효력이 발생하는 것을 정지조건으로 하여 단체협약의 효력을 인정하자는 방안을 제시한다.

생각건대, 국가 및 지방자치단체에 근무하는 공무원의 경우 근무조건의 결정방식이 민간부문의 그것과 달라서 근무조건법정주의 혹은 의회주권의 원칙에 따라서 급여 등 근무조건의 상당부분이 입법절차나 예산절차를 거쳐서 결정되는 것임을 인정해야 할 것이다. 주요 국가의 경우 공무원에게 단체협약 체결권을 인정하지 않거나, 단체협약에 법적 구속력을 부여하지 않는 경우가 대부분이지만 정부와 공무원노조간의 합의가 이루어지면 정부가 앞장서 입법을 추진하고 의회도 적극 협력하는 것이 관례로 되어 있다.

6. 노동기본권의 허용범위

공무원에 대하여 노조결성 등의 단결권과  단체교섭권(단체협약 체결권 포함)을 보장하되 파업·태업 기타 업무의 정상적 운영을 저해하는 일체의 행위를 금지하고 있다.

공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 파업시 행정서비스 중단 및 국가기능 마비로 국민에 피해를 줄 우려 있고, 보수 등 근무조건이 국회에서 결정되고, 그 비용은 최종적으로 국민이 부담하는 것인데 공무원이 자기 요구를 관철하고자 국민을 상대로 파업하는 것을 허용키는 어렵다는 취지로 보인다.

이에 대하여 일반 공무원의 경우에 쟁의행위 자체를 전면적으로 금지하는 것은 기본권제한에 관한 비례의 원칙을 위배한다고 할 수 있고 단체행동권은 단체교섭권의 실효성을 담보하는 권리로서 그것을 부인하는 것은 노동기본권 자체를 형해화(形骸化)시키는 결과를 가져오므로 공무원의 쟁의권을 완전히 박탈하기보다는 기본적 인권에 해당하는 쟁의권은 원칙적으로 인정하고 쟁의행위기간 중이라 하더라도 대국민서비스가 중단되지 않도록 합리적인 규율방식(예컨대 파업중지명령제)을 찾아야 한다고 주장한다.

생각건대, 공무원도 근로자성이 인정되므로 사기업 노조와 동일한 수준의 단체행동권을 허용해주는 것이 이상적이지만 일반적으로 공무원은 국민전체에 대한 봉사자(Public Servant)로서 헌법상 지위를 아울러 갖고 있으며 담당하고 있는 직무가 공익(국가이익)과 직결되는 공무라는 점에서 그 계속성이 강하게 요구되고 있다는 점, 사기업과 달리 사용자인 정부 측의 직장폐쇄가 불가능한 점 등을 고려해야 할 것이다. 또한 법리상으로도 우리 헌법이 제33조 2항에서 공무원노동3권 제한에 대하여 직접 규정하고 있고 또한 노동3권을 각각 병렬적으로 규정하여 그 독자성을 인정하고 있으며(독일 헌법은 단결권만 규정) 이론상 노동3권은 상호 밀접하게 관련되어 있지만 현실적으로 공무원노동3권의 상호관련성을 어떤 수준으로 부여할 것인가는 국가별 혹은 시대상황에 따라 결정될 입법정책의 문제로 보아야 한다. 또한 단체행동권은 단체교섭권의 실효성을 확보하기 위한 수단적 성격을 가지고 있으며 노동기본권의 핵심은 단체교섭권에 있다는 사실을 간과해서는 안 될 것이다. 한편 ILO도 □국가의 이름으로 권한을 행사하는 공무원□과 □필수서비스를 담당하는 공무원□의 경우 파업권을 제한하거나 금지할 수 있음을 인정하고 있다.

공무원 파업을 금지했던 국가(예컨대 프랑스, 미국 일부 주)도 나중 파업권 허용으로 전환한 사례를 보건대 공무원파업권 부여는 시공을 초월한 보편적 명제라기보다는 각국의 입법정책에 따라 결정되는 문제로 보아야 할 것이다. 우리나라의 경우도 장기적으로는 공무원노동기본권이 단체행동권까지 확대 보장되는 방향으로 발전하는 것이 바람직하다 할 것이다.

7. 부당노동행위제도의 도입

공무원노조의 경우도 노동기본권의 침해행위로부터 공무원을 보호하기 위하여 부당노동행위제도에 의한 보호를 받도록 할 것인가 하는 문제가 있다.

우리나라의 경우도 공무원의 노조활동을 실효성 있게 보장하기 위하여 노조법상의 부당노동행위제도를 도입하고 있다. 다만 공무원노조법안 제17조제3항에서는 부당노동행위 위반자에 대한 처벌규정(노조법 제90조)의 적용을 배제하고 있다. 사기업과 달리 정부기관의 행위이므로 벌칙적용을 배제하고 있다. 이에 대하여 정당한 이유없이 단체교섭 내지 단체협약체결을 거부하거나 해태하는 경우뿐만 아니라 노동조합의 정당한 활동을 방해하거나 불이익을 주는 행위를 한 공무원(사용자)에 대해서는 벌칙을 적용하지 않는 것은 일반 사업장의 사용자와 형평성 문제가 제기될 수 있으므로 부당하다고 주장한다.

생각건대, 사용자가 정부기관이라 하더라도 부당노동행위에 대해서는 사기업과 동일하게 벌칙적용을 받도록 함이 바람직한 것으로 보인다.

Ⅳ. 공무원노사관계의 발전방향

참여정부 들어서 공무원에게도  노동기본권을 보장해야 한다는 전향적 입법을 추진한 결과 단결권과 단체교섭권(협약체결권 포함)은 보장하나 단체행동권은 불허하는 공무원노조법이 법률 제7380호로 제정·공포됨으로써 우리나라 공무원노조는 2006년 1월 드디어 합법적으로 출범할 수 있게 되었다.

오늘날 공무원인 근로자에게도 노동기본권이 보장되어야 한다는 것은 국제적으로 통용되는 보편적인 원칙이 되었다고 할 수 있으며 선진 각국은 공무원노동조합의 필요성을 인정하고 공무원에게도 단결권을 보장함으로써 공무원의 권익보호 및 신장을 위한 단체를 결성하여 사용자인 정부와 교섭할 수 있는 권리를 인정하고 있다.

한편, 공무원노조의 출범은 공직사회의 관료적이고 타성적인 조직 문화를 일대 혁신하는 순기능으로 작용할 수 있는 반면, 외부 노동단체와의 연대 등으로 인해 공직사회 내부에 조직 질서문란, 공무원단체의 집단이기주의표출 그리고 정부업무의 안정성이 흔들리는  역기능이 발현될 수도 있다.

선진 각국의 공무원 노동운동도 각 국의 여건에 맞는 독자적인 제도화를 이루어 왔음을 고려해 볼 때, 공무원노동운동의 역사가 일천한 우리나라의 경우 국가적 혼란과 국력 낭비를 방지하기 위하여 우리나라 공무원노동조합의 경우도 단계적·점진적으로 우리에게 적합한 제도와 관행을 만들어 나가고 토착화해 나가는 단계적 추진전략이 필요하다.

특히 공무원노조는 정치활동의 자유가 허용된 외부노동단체의 개입으로 공무원노조의 정치적 중립성이 훼손되거나 정치적 세력에 오염될 수도 있으므로 이를 사전에 차단하여 공무원노조의 자생력과 독자성을 지켜나가 공직고유의 노동문화를 발전시켜 나가야 할 것이다.

또한 종래의 실익없는 무모한 대립투쟁으로 일관하기보다 실리를 바탕으로 하는 합법적인 노선을 취한다면  국민적 지지를 보다 광범하게 이끌어 낼 수 있을 것이다.

그러나 무엇보다 중요한 전제조건은 정부(관리층)와 공무원노조 사이에 상호신뢰와 협조적인 관계가 성립될 수 있어야 한다. 관리층에서는 공무원노조가 관리활동을 돕고 보완해주는 파트너가 될 수 있음을 인식하고, 그것을 정부조직의 목적달성을 위해 창의적으로 활용할 수 있어야 한다. 관리층에서 공무원노조를 귀찮아하는 부정적 태도를 불식하지 못하는 한 공무원노조의 성공적인 활동을 기대할 수 없다.

이와 더불어 공무원노조도 스스로 긍정적인 자세를 갖출 때 비로소 관리층의 적극적인 반응을 기대할 수 있음은 물론이다. 공무원노조의 이익추구 과정에서  본분을 잃지 않는 자기규제능력이 있어야 한다. 스스로의 이익옹호에만 급급한 나머지 부당한 주장을 내세우고 무절제한 집단행위를 일삼는다든지, 노조활동을 관리층과의 □대결활동□으로만 인식하는 경우 공무원노조의 효용은 크게 감소될 것이다. 특히 공무원노조가 외부세력과 결탁하여 정당한 활동영역을 일탈하는 경우, 국가와 국민에 해독을 끼치게 되는 위험한 존재가 될 수도 있을 것이다.

전술한 바와 같이 오늘날 노사관계는 임금 및 근로조건의 향상과 더불어 제기되는 노사갈등과 분쟁해소의 차원에서 노동 생산성향상 및 인적자원개발 등과 더불어 제기되는 조직발전과 경쟁력강화의 차원으로 변화해 가고 있다. 노사공존공영을 위한 기술혁신 등 이해공동관계를 중심으로 한  보다 적극적인 노사관계로 발전해가고 있다. 공무원노사관계에 있어서도 노사관계를 대립과 갈등이 아니라 동의를 바탕으로 한  상생의 협력적 노사관계를 구축하기 위하여 단체교섭구조를 통한 집단적 의사소통의 제도화를 꾀하는 것이 중요하다.

또한 공무원노조가 중심이 되어  부패척결 및 잘못된 관행타파 , 의식개혁 등 공직사회 개혁을 추진하면서  전문성 강화 등으로 행정생산성을 제고하고 행정서비스 향상에 앞장서 나간다면 공무원노조의 위상도 높아지고 국민적 신뢰도 더욱 깊어질 것이다.

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*김재기 교수(jkkim@daegu.ac.kr) 약력소개 :

서울대학교에서 □공무원노동조합법제의 입법방향에 관한 연구□라는 논문으로  법학박사학위를 취득하고 현재 대구대학교 행정학과 교수 겸 공무원노사관계연구소소장으로 재직하고 있으며 대구대학교 행정대학장 및 미국 노스캐롤라이나주립대학 연구교수를 역임하였음.

현재 대통령직속 정부혁신지방분권위원회 인사개혁전문위원, 중앙인사위원회 심사평가위원및 혁신인사자문위원 , 행정자치부 정책자문위원,  대구광역시수성구청 민원배심위원 등으로 활동하고 있음.

전공분야는 인사행정, 공무원노사관계와 노동법 등이고  주요 저서로는 「최신 인사행정론」, 「행정학원론」, 「공무원과 노동인권」등이  있으며 공무원노사관계에 관한 많은 논문 및 기고문을 발표한 바 있음.