계급체계와 기능직 공무원의 문제

공노총정책연구소장 이대영

dylee100@naver.com

□ 마음 열고, 귀 기울이기

ㅇ 혁신(革新) : 식물의 겨울나기 준비, 동물에게는 털갈이, 정글의 맹수들에게 생존의 준비(lion's share),  日新鳥(독수리등) : 태양열에 기생충 털기 비상, 40년 후에 새로운 30년을 준비하기 위한 선택. 머리가 빠진 것은 한해 털갈이를 잘못한 것뿐인데 요사이 말로 혁신을 하지 않는 결과임. Creative Destruction, innovation, 독일, 미국, 로마 등의 상징문양에 독수리 사용.

) 솔개는 가장 장수하는 조류로 알려져 있다. 솔개는 최고 약 70세의 수명을 누릴 수 있는데 이렇게 장수하려면 약 40세가 되었을 때 매우 고통스럽고 중요한 결심을 해야만 한다. 솔개는 약 40세가 되면 발톱이 노화하여 사냥감을 그다지 효과적으로 잡아챌 수 없게 된다. 부리도 길게 자라고 구부러져 가슴에 닿을 정도가 되고, 깃털이 짙고 두껍게 자라 날개가 매우 무겁게 되어 하늘로 날아오르기가 나날이 힘들게 된다. 이 즈음이 되면 솔개에게는 두 가지 선택이 있을 뿐이다. 그대로 죽을 날을 기다리든가 아니면 약 반년에 걸친 매우 고통스런 갱생 과정을 수행하는 것이다. 갱생의 길을 선택한 솔개는  먼저 산 정상 부근으로 높이 날아올라 그 곳에 둥지를 짓고 머물며 고통스런 수행을 시작한다. 먼저 부리로 바위를 쪼아 부리가 깨지고 빠지게 만든다. 그러면 서서히 새로운 부리가 돋아나는 것이다. 그런 후 새로 돋은 부리로 발톱을 하나하나 뽑아낸다. 그리고 새로 발톱이 돋아나면 이번에는 날개의 깃털을 하나하나 뽑아낸다. 이리하여 약 반년이 지나 새 깃털이 돋아난 솔개는 완전히 새로운 모습으로 변신하게 된다. 그리고 다시 힘차게 하늘로 날아올라  30년의 수명을 더 누리게 되는 것이다.- 정 광 호 (세광테크놀러지 대표)

) Joseph A. Schumpeter, "Creative Destruction" From Capitalism, Socialism and Democracy (New York: Harper, 1975) [orig. pub. 1942], pp. 82-85 : Capitalism, then, is by nature a form or method of economic change and not only never is but never can be stationary. And this evolutionary character of the capitalist process is not merely due to the fact that economic life goes on in a social and natural environment which changes and by its change alters the data of economic action; this fact is important and these changes (wars, revolutions and so on) often condition industrial change, but they are not its prime movers. Nor is this evolutionary character due to a quasi-automatic increase in population and capital or to the vagaries of monetary systems, of which exactly the same thing holds true. The fundamental impulse that sets and keeps the capitalist engine in motion comes from the new consumers, goods, the new methods of production or transportation, the new markets, the new forms of industrial organization that capitalist enterprise creates.

ㅇ Hemingway, A  Farewell To Arms, " 못난 여자의 서러움을 당신네들은 압니까 ? 못난 것도 서러운데 못났다고 하면 누가 몰라서 묻지도 않는데...□, 최근에 유행가 □무기여 안녕□

ㅇ 심리적 낙인현상(psychological stigma) : 80년대 영세민 학생들이 □정부미를 먹고서도 1등 할 수 있습니까 ?□, Disneyland, 흑인아이가 풍선장수에서 □검정색 풍선도 하늘 높이 날아가나요 ?□

ㅇ 기능직 공무원의 대부분이 앓고 있는 증후군

- Circus Corps' Elephant Syndrome : 말뚝만 보면 무조건 서는 현상

- Self-fulfilling Prophecy, Pigmalian Effect(자기가 가진 눈금만큼만 인간은 자란다. 자기가 자신에 말로 마술을 건다 등)

- Eat That Procrastinating Frog, 井底之蛙, Frogging(개구리가 동면하고자 모여드는 현상)

) Eat That Frog!: 21 Great Ways to Stop Procrastinating and Get More Done in Less Time (Paperback) by Brian Tracy

ㅇ 삼국지 제갈공명(諸葛孔明)의 선견지명(鳥瞰圖的見解)

- 성동격서(聲東擊西) : 전체를 보고 부분을 인식, 모두 경청한 뒤에 판단, 입장 바꿔 생각하기(역지사지), 과거와 오늘과의 연장선상에서 미래 내다보기

- 전문가의 실수 : 산부인과 의사의 진료사고, Ten-Post  Error

- 현장의 목소리를 들어라 : Henri IV(프랑스 앙리4세, 재위 1589∼1610)의 Let-Them-Eat-Biscuit Policy, 이승만 대통령당시, 4.19 의거를 □선정환호□로 보고, □아빠, 밥이 없으면 라면 먹으면 되지□

- 가혹한 정치는 호랑이보다 더 무섭다(苛政猛於虎,論語),금수회의록(고전,茄政猛於虎)

□ 공무원계급제도(신분제도)의 의미

ㅇ인간의 조직은 대부분이 동물에서 본받음, 레이터시스템(Raider System)은 개구리, 소너시스템(sonar system)은 박쥐... 관료조직은 개미와 벌의 조직생활, 정보화사회에 행정조직도 거미조직으로 변혁

- 개미조직 : 일하는 일개미 중에서도 80%는 부지런히 일하는 척하면서 놀고 있고, 20%만이 참다운 일을 한다. 다시 조직을 만들어서도 그렇게 80:20법칙이 무너지지 않음. 조정경기와 같이 역할분담

- 거미조직 : 정보화사회, 안테나 혹은 정보망(web)을 쳐놓고 기다렸다가 잽싸게 처리. 정확한 기회포착, 평소에 빈틈없는 준비(절대로 놓쳐서는 안됨), 정보수집이 생명(풍향, 풍속 등 탐지), 운동경기에는 래프팅(rafting)처럼 전방향전력투구(multi-player)

ㅇMax Weber(1864.4.21-1920.6.14), "프로테스탄티즘의 윤리와 자본주의 정신 "에서 □관료제는 가장 합리적인 체계다□라고 언급

ㅇ관료제 : 일본에서는 □92년에 □관료망국론□, 우리 나라에서도 연공서열 등에 대하여 비판이 제기되고 있어, 9월에 중앙인사위 □성과평가규정□으로 개정

- 보직자의 역할 : 2004.10. 17 화요진단, 대구 KBSTV, 대구시장을 모시고 온 문화공보실 직원, □고시출신이 시장 차 문열어주고, 엘리베이터 보턴 눌려주며, 담배불 붙여주는 것으로 고급인력이 문제가 아니냐 ?□

- 공무원사회 개혁의 역풍, 3손주의(言卽損, 動卽損, 視卽損)

- 서양에서는 계급제는 업무역할담당제, 우리 나라에서는 관존민비사상에서 신분제 : 면장은 살아서는 직장, 술집, 집에서도, 물론 죽어서도 지방(紙榜)에 관직, 비석, 족보 등에서 차별, 가족에게까지 면장가문, 면장댁, 결혼 등에서도 거론

ㅇ행정법제적 시스템(조직)의 특성

- 행정기관에 존립하는 법제적 시스템을 분석하면 : 결재제도, 품목별예산제, 승진제, 보직자제, 다종다단계호봉제 등은 수직적 조직, 최근에 민간기업의 수평적 조직에서 사용하는 수평적 시스템을 도입, 목표관리제, 성과급상여금, 총액인건비, 팀제도...

- 맞물린 톱니바퀴(cog-wheel)에서 운동방향의 상돌 : 수직방향으로 운동, 수평방향으로 운동하는 방향전환을 위한 피벗전동장치(pivot transfer-mission)가 전무하여 상충 혹은 겉돌고 있음

- Bundling Effect, Cogwheel Effect(Synergy Effect),Iceberg Effect

ㅇ 행정시스템의 변화가 늦고 부단한 노력이 필요하다.

- 버킹검의 정문에 의장대, 계단에 공사로 초병을 세웠던을 지난 2000년에 없앴는데 200년 동안 없애지 못했다고 함.

- 莊子山人篇에서 未聞半日之□先避其雨,  현대어로 딜버트의 법칙(Dilbert Law, 공무원사회는 지혜와 용기가 없는 사람이 우두머리로 간다. 파킨슨의 법칙, 피터의 법칙), 낙타코 증후군(Camel's Nose Syndrome)

- 선조 31년에 이원익 대감이 대동법을 주장하여 전국에 실시하는데 266년만에 고종 1894년에 황해도 평안도를 제외하고 실시하였다.

- 1861년 미국이 남북전쟁을 하고 1863년에 노예해방을 1890년 서부개척으로 노예는 그대로 유지 1964년에 비로서 시민권법이 제정되었다. 아직도 흑백차별이 존재, 뉴올리언 주 허리케인 피해를 받았던, 흑인연가(Jazz)의 고장, 남북전쟁 발생지, 목화농사로 미국 최고 부유한 지역이었던 것이 지금은 최고빈곤지역으로 전락

ㅇ토드 부크홀츠 □죽은 경제학자의 살아 있는 아이디어(The Dead Economist's Living Idea)□라는 □91년 Harvard 경제사상사 특강, □사워실 바보(fool in a shower)", 경제학교수의 시험문제가 15년 전과 같아서 □문제는 같아도 답은 다르다.□

□ 기능직 공무원이란 ?

ㅇ 기능직공무원(technical skill service)이란 사전적 정의로 기능적인 업무를 담당하는 공무원이고, 법제적 정의로는 "기능적인 업무를 담당하며 그 기능별로 분류되는 공무원"임.

) 2003.11.22, 두산백과사전, (http://100.naver.com/)

) 국가공무원법 □2 (공무원의 구분)  ②"경력직공무원"이라 함은 실적과 자격에 의하여 임용되고 그 신분이 보장되며 평생토록 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원을 말하며 그 종류는 다음 각호와 같다.<개정 1999.1.21> 3. 기능직공무원 : 기능적인 업무를 담당하며 그 기능별로 분류되는 공무원

) 지방공무원법□2 (공무원의 구분) ②"경력직공무원"이라 함은 실적과 자격에 의하여 임용되고 그 신분이 보장되는 공무원을 말하며 그 종류는 다음 각호와 같다.<改正 1996.12.30>  3. 기능직공무원: 기능적인 업무를 담당하며 그 기능별로 분류되는 공무원

) 2003.11.22 기능직관련법령조항 319개 항목 (http://www.moleg.go.kr/)

ㅇ일반직공무원·특정직공무원과 더불어 경력직공무원에 속함. 철도현업·체신현업·토건·전신·기계·선박·화공·농림·보건위생·사무보조 및 방호의 직군으로 분류되며, 철도현업·체신현업·토목·건축·통신·전화수리·교환·전기·기계·난방운전·화공·선박·선박기관·등대·농림·보건·간호조무·위생·사무보조 및 방호의 직렬로 이루어진다.

- 직급구분은 국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정하게 되어 있는데, 현행 공무원임용령에는 1급에서 10급까지 10등급으로 나누어져 있다(국가공무원법□4③, 공무원임용령□3③ 참조).

- 지방기능직공무원은 철도현업·토건·전신·기계·화공·선박·농림·보건위생·사무보조·방호의 직군(職群)으로 분류된다. 또 직렬은 철도현업·토목·건축·통신·교환·전기·기계·난방·운전·화공·선박·선박기관·농림·사육·보건·간호조무·위생·사무보조·전산·조무 및 방호로 이루어져 있다. 현행 지방공무원임용령에는 국가기능직공무원과 동일하게 10등급으로 구분(지방공무원임용령□3③참조)

ㅇ기능직공무원제도의 어제와 오늘

- □81.4.20 국가공무원법과 지방공무원을 개정하면서 기능직공무원이라는 새로운 경력직렬에 기능직을 신설

- □88년 노태우 정부가 출범하면서 한국전력공사, KBS(한국방송공사) 및 상수도 등의 공과금부과징수요원을 동사무소에서 일괄적으로 부과·징수

□ 한겨례, 05.1.19, 기능직 희망으로 !

- 김영삼 문민정부(civic government)로 전환되면서 고용직 혹은 일용직(日傭職) 신분에서 기능직공무원으로 대규모로 전환

- 지방자치단체별로 공개채용을 하거나 다른 직종에서 전환하는 특별채용방법(特別採用方法)을 활용하여 임용, 단적인 실례로 지난 2004년12월에도 지방고용직공무원만 2,157여명이 기능직으로 전환.

) 고용직 공무원 근무상한연령 단축 정당,[국민일보 2002.8.13m 서울행정법원 행정12부(재판장 김영태 부장판사)는 13일 “단지 재정상의 이유로 근무상한연령을 4년 단축한 것은 부당하다”며 김모씨 등 퇴직한 전직 지방고용직 공무원 9명이 서울 중구를 상대로 낸 공무원신분확인 청구소송에서 원고패소 판결했다. 재판부는 판결문에서 “지자체의 고용직 공무원이 정원을 초과하는 등 구조조정의 필요성이 인정되고,관련 조례 부칙에서 재직 중인 공무원들이 갑자기 퇴직을 당하지 않도록 유예기간을 부여함으로써 근무상한연령의 단축에 따른 불이익을 줄일 수 있도록 배려한 점 등을 종합적으로 고려할 때 근무상한연령의 단축으로 인해 보호하려는 공익이 기존 공무원이 가지고 있는 사익보다 크다고 보여진다”고 덧붙였다.

) 지방 고용직공무원 현황(04.11.1기준), □ 총 2,157명(1종 고용직 2,032명, 경노무 고용직 125명) □ 시도별 현황(정원기준)  - 1종 고용직(2,032명) : 서울 1,541, 부산 53, 대구 106, 인천 103, 대전 40, 울산 7, 경기 38, 강원 55, 충남 12, 전북 53, 경북 24 - 경노무 고용직(125명) : 강원 6, 전북 42, 전남 75, 경북 2

- □88년에 지방기능직 정원 16,940 명에서 □93년에 106,980명, 5년간에 90,040명이 증원, 국민의 정부가 출범 IMF지원체제에 □97년에 107,054명, 2002년 연말현재 81,663명으로 25,391명이 감원

□□ 법제도적 현안 문제점

ㅇ 기능직공무원 10등급제, 승진소요기간, 직급별 정원비율

- 전통적 계급제 채택, 미군정 계기로 직위분류제가 부분적로 도입, 정부수립과 함께 국가공무원법에 따라 계급제로 환원, □63년 국가공무원법이 대폭 개정됨에 따라 직위분류법이 도입, 결국은 직위분류제는 수포(bubble)로 돌감.

) 조선시대 관료의 등급은 품(品) 또는 유품(流品)이라고 하여 9품으로 나누고, 다시 각품을 정·종으로 구별하여 관계를 모두 18품 30계로 구성하였다.(경국대전)

) 김춘식, 천안대 행정학과 교수, 조선시대 품계제와 현대 한국의 공무원계급제 비교연구, 2003.11. 9면,(http://naver.com)

- 기능직공무원은 일반직에 비교하면 7급 이상의 정원에서 직급별 정원비율이 적어서 승진의 여지가 없다.

) 2003.11.23 사무원, 기능직6급이라 할지라도 일반직7급 또는 9급이하로 취급하고 있는데 이것이 타당한 처리인가, (http://www.seoul.or.kr)

) 2003.9.13,뉴스페이퍼, 강남구 직협, 격려제의 평가내용이 승진서열 명부상 점수와 중복되는 측면이 많다. 결국은 간부들이 신임 받는 공무원만 승진될 수 있어 공무원들을 승진점수의 노예로 전락시키고 있다. 736명의 직원을 대상으로 격려제의 설문조사 결과 57.4%가 폐지시켜야 한다고 답했다. (http://www.seoul.or.kr, 열린마당, 자유게시판)

- 기능직공무원은 스스로가 조직상 최하위 계층으로 모든 면에서 가장 열악한 대우를 받고 있으며, 기능1급∼10등급제으로 구분되어 있기는 하나 대개 15년∼20년 이상 근무한 경우 겨우 기능 9급이 대부분,

- 자기개발의 기회나 동기를 부여하지 않았으며 보수나 승진에 철저하게 소외를 당해서 향상 소외 받은 최하위계층이라고 자괴감(自愧感)까지 갖고 있다. - 궂은 일을 도맡아서 하고, 논공행상에서는 제외되는 영국 속담을 빌리면 □얻어터지기는 대문 못(knocked as a door nail)□ 같다고 하겠고, 우리 속담으로 동네북에 해당

) 2003.11.3, 심의관, 기능직공무원 혁신방안, □ 개선방안 : ① 해고제 및 강등·강급제 도입, ② 인센티브제 도입 ,③ 폐쇄적이고 형식적인 등급제 폐지□, (http://www.seoul.or.kr, 자유게시판)

ㅇ 6급 T/O 비율 확대 및 5급 이상 고위직 신설

- 지방기능직의 경우는 6급의 비율은 3%, 현재 일반행정직 6급의 구성비 38%정도, 더욱이 기능5급이상의 고위직은 전무한 상태.

- 기능직공무원의 정원비율을 직급별로 살펴보면 아래의 표와 같다.

< 표 : 지방기능직의 직급별 비율 >     (단위%)

구 분	6급	7급	8급	9급	10급
표준안	2∼3	5∼8	12∼14	30∼35	40∼45
서 울	6.6	5.2	25.2	38.8	24.2
대 구	2.3	9	16	35.7	37

- 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정시행규칙 제8조제2항 별표의 『지방자치단체의 지방공무원의 직급별 정원책정기준』을 개정하여 기능직5급 이상을 신설할 수 있도록 책정하거나 지방분권화에 발맞춰 지방에 이양하는 방안도 있다.

) 2003.10.22, 교육인적자원부 국정감사에서 이재오의원, □ 사무원들은 행정직으로 옮기고, 6급에서 10급까지 있는 것은 행정직 공무원과 마찬가지로 급수를 올려서 정상적으로 하도록 조치하세요...□(http://www.seoul.or.kr/zboard/view, 열민마당, 자유게시판)

) 2003.5월 대구광역시직장협의회, 기능직 상위직급 정원 확대, □ 철도 현업직, 정보통신 현업직은 최상위직급을 기능1급으로 두고 있지만 지방공무원의 여타 기능직렬은 6급까지만 제한하고 있어 법제간 형평성 괴리(inter-laws balance-breaking)현상이 나타나고 있음. 일반직의 6급과 7급은 28%이내, 34% 이내로 정원이 조정되어 있는데 기능 6급과 7급은 3%이내, 8% 이내로 정원책정에 공평성 없이 파워게임(power game)을 한 것임.... 기능직은 최초 임용 후 근속승진(long-service promotion)이외는 일반승진의 기회가 전혀 없음"

) 2003.8.21 희망, 기능직렬 제도 개선안, □... 기능직 6급 현행 3%에서 10%, 7급 현행 8%에서 45%, 8급 현행 17%에서 30%, 9급 현행 30%에서 10%, 10급 현행 42%에서 5%이내로..□하자는 희망사항도 있음.(http://www.seoul.or.kr, 자유게시판)

□ 기능직 수당지급의 현안 문제점

ㅇ기술업무수당(skill job allowance) 및 가산금

- 기술업무수당에 따른 가산금은 기술업무수당 지급에 업무현장에 생산성(on-the-job productivity)과 전문성을 고려,

- 교육현장에서 사기진작 차원에서 교직원수당으로 교원수당에 버금가는 금액으로 수당을 신설

- 소방안전관리자, 교통안전관리자 등에서 제외된 안전관리수당의  형평성의 문제

- 민원업무수당은 출장여비 등 10만원에 15만원 정도의 실비변상에서 금지되어 있어서 15만원 이상으로 인상이 필요

ㅇ 최근 기능직운전원의 여비지급제한

- 공무원여비규정제18조 단서, 전용차량배정자는 근무지내국내여비를 지급하지 아니함.

- 여비는 교통비, 일비, 식비 등이 포함(캐나다 등에서는 팁, 구두광택비, 신문구독비 등 여비포함)

- 이제까지 교통비성격의 5,000원을 감액하여 왔음.

ㅇ 기능직 자격인정의 현안 문제점

-  기능직의 자격인정에 있어 임용당시에 일반경력직에 제시하는 00기사1급 등을 기능직에 제한하고도 경제적 보상은 기능직으로 하고 있는 것

-  일반직들에게 워드자격증 등 사무관리 및 정보처리,통신분야 자격증을 가점으로 인정하는데 기능직에게는 인정하지 않는 공무원(지방공무원)평정규정제23조 별표7의 가점에 같은 자격증을 인정받지 못함.

- 승진 가점평정에 동일한 자격증에 대해 평정 받지 못함

□ 최일선 행정현장에서 제기되는 문제점

ㅇ기능6급은 일반직 9급 아래에 자리배석

ㅇ기능직에게도 직책(보직)을 부여하지 않고 있음

ㅇ상훈(賞勳)수여 시에 차별

ㅇ해외선진문화(연수)등에 참여기회 부여에 차별

ㅇ감사, 인사 등 주요업무담당자로 기능직을 배치하지 않고 있음.

□ 끝 맺 음

ㅇ過卽猶不及, 先及者亡後及者未及

ㅇ성격이 가장 사나운 뱅갈만 호랑이를 단타사격법으로 잡듯이, 기능직 공무원제도의 많은 문제를 일망타진을 어려우니, 현안문제 중심으로 해결

ㅇ근본적인 해결은 공직분류체계(계급제폐지) 변혁 시에 가능하나 작은 하나라도 하나씩 하는 것이 중요함.

▲ 기능직제도 개선 건의사항